martes, 25 de agosto de 2009

Diseñando una Política Educativa Intercultural en el Perú

(Este texto fue trabajado a partir de la pregunta: ¿Cómo diseñaría Ud. una política educativa en el Perú?. Problemas, metas, financiamiento, que formó parte del curso de política social en la Licenciatura de la Universidad Nacional Mayor de San Marcos)

Por: Soc. Luis Marín

lmarin@socialconsultores.com


Índice

Índice 1
Introducción 2
I. Cuestiones preliminares 3
- Objetivos de la propuesta 3
II. Delimitación del ámbito territorial 4
III. Identificación de problemas fundamentales 6
IV. Metas 11
- Marco referencial para el diseño de talleres interculturales 11
- Sistema Integral de Formación Docente Continua 11
- Talleres de rediseño curricular y de propuestas educativas 12
V. Financiamiento 13
VI. Referencias bibliográficas 14

Introduccion

Para el diseño de una Política Educativa Intercultural creemos que es necesario recoger las inquietudes de todos los actores sociales, por ello, en las siguientes líneas exploraremos un diseño de política educativa local, centrada en la amplitud de convocatoria para definir objetivos consensuados y de acuerdo a ello esbozar metas definidas entre los diversos actores. Con este esfuerzo, se busca potenciar en el ámbito escolar una fluida transmisión de conocimientos del docente al alumno, así como la potenciación de la capacidad reflexiva del mismo, el incremento de la comprensión lectora y sobretodo la adecuación de contenidos curriculares a las características de cada localidad. Creemos que este es el primer paso para superar muchos de los problemas educativos de nuestro país.

Considerando que la participación es un aspecto cada vez más importante en el diseño de políticas públicas, y entendiendo que ella permite que los distintos actores lleven a cabo procesos de aprendizaje permanente en la interacción con lo público, pensamos que el diseño de una política pública puede pasar por instancias de la sociedad civil organizada, en las que se recogerán los aportes, sugerencias y preocupaciones centrales para la implementación de una política educativa representativa y acorde con la heterogénea realidad nacional.

Para empezar con el desarrollo del proceso de diseño de la política, definiremos el ámbito territorial en el que se diseñará la política específica y señalaremos una justificación en la primera parte. . En la segunda parte identificaremos los problemas fundamentales. Seguidamente, definiremos algunas metas preliminares para luego pasar a ocuparnos del aspecto financiero en el diseño.

I. Cuestiones preliminares

El presente diseño de política educativa, se centra en la implementación de un proceso piloto que pretende servir de insumo para la configuración de un sistema nacional de diseño de políticas educativas locales, respondiendo a cada realidad.
El nivel de intervención de estas políticas será local (distrital). Pensamos que debido al proceso de descentralización del Estado en el que las responsabilidades (funciones y presupuesto público) del sector educación están siendo trasladadas al ámbito municipal, es pertinente fortalecer este nivel y comenzar a presentar propuestas integradoras que en la práctica generen mayor dinámica entre los ámbitos municipales y la sociedad civil, ya que el nivel de Gobierno Municipal es el que está más cerca de la gente como se ha expresado en varias encuestas de opinión y además, se le percibe como parte desconcentrada del Estado Central, en la que muchas de las limitaciones de la estructura del Gobierno limitarían las propuestas que vienen desde abajo.

- Objetivos de la propuesta

El objetivo central de esta propuesta de diseño de políticas educativas pretende dinamizar el diseño de las mismas, para que estas no se vuelvan una “caja negra” en las que solo participen los técnicos, sin consultar o retroalimentar los diseños con los involucrados: padres de familia, estudiantes, docentes, autoridades educativas del Gobierno central, autoridades educativas locales, organizaciones de la sociedad civil, etc. Además, se propiciará el diálogo intercultural, entendiéndolo como la apertura comunicativa entre ciudadanos de diversas etnias.


II. Delimitación del ámbito territorial

El ámbito de intervención de esta política serán cinco (5) comunidades indígenas de la Región de Cerro de Pasco. Pensamos que un primer acercamiento a los resultados de una política educativa deberá ser de tipo piloto, para así poder replicar los resultados en otras comunidades con realidades cercanas y problemáticas comunes.
A su vez este ejercicio servirá para el análisis de los resultados a mediano y largo plazo. Se sugiere que se diseñen propuestas similares al menos en un distrito por cada zona región natural del país (Costa, sierra y selva), para contrastar los procesos y no estandarizarlos, sino por el contrario, destacar las diferencias para considerarlas en su réplica en otros distritos.

Las comunidades nativas seleccionadas pertenecen al distrito de Puerto Bermúdez de la provincia de Oxapampa, Departamento de Cerro de Pasco, y se encuentran dentro del área de amortiguamiento del Parque Nacional Yanachaga Chemillen.

A continuación reproducimos un pequeño cuadro que contiene algunas de las características educativas de cada una de estas comunidades. Cabe mencionar que este acercamiento es aún preliminar y se basa en los archivos de la base de datos del Instituto del Bien Común.



Tabla 1

Comunidades Existencia de una escuela primaria
Enseñanza bilingüe Colegio secundario

SAN PEDRO Sí No Sí
SEPTIMO UNIDOS DE SANTA FE DE AGUACHINI Sí

No

SANTA ROSA DE CHIVIS Sí

No

SAN JOSE DE AZUPIZU Sí
No No
SANTA ISIDORA Sí Sí No

Como podemos ver, en la mayoría de las comunidades existe presencia de escuela primaria, mas no de colegios secundarios. Eso determina que los adolescentes que ingresan a nivel secundario migren hacia los centros urbanos restándole potencial de desarrollo a las zonas de origen, incrementando el proceso de urbanización del país y disminuyendo la mano de obra de las comunidades. Por otro lado, las comunidades están fuertemente influenciadas por su intenso contacto con el mundo occidental, lo que se refleja en la enseñanza monolingüe de algunas zonas. En algunos casos se observa que el docente es de habla castellana mientras que los alumnos hablan otras lenguas, relegando del proceso de aprendizaje al alumno.

III. Identificación de problemas fundamentales

Los problemas fundamentales de la educación en la zona donde se implementará el diseño participativo de políticas educativas son los siguientes:
Tabla 2
Problemas principales del sector educación

Pobreza y desnutrición de los alumnos Escasa capacidad reflexiva y pensamiento abstracto de los alumnos Docentes de contextos diferentes –o de lengua- que no facilitan el proceso de transmisión de conocimientos Currícula educativa ajena a la realidad de las localidades Limitada oferta educativa (educación secundaria no se brinda en las localidades)

Para la definición de los problemas centrales nos preguntamos por la situación actual de la educación en dichas comunidades, para lo que esbozamos los siguientes criterios de planteamiento de la problemática

Tabla 3: Criterios para el planteamiento del problema
Problema Síntomas
Causas
Pronóstico
Control de pronóstico

Pobreza y desnutrición de los alumnos
- Alumnos con escasa capacidad para comprender contenidos de las clases
- Prevalencia de enfermedades intestinales, desmayos, etc
- Materiales educativos inadecuados (cuadernos, lápices, libros, etc),
- Falta de oportunidades de empleo en la zona
- Escasos ingresos de las familias
- Hábitos alimenticios sin calidad proteica
Si las condiciones siguen sin cambios radicales se seguirá reproduciendo la pobreza entre los habitantes de las comunidades, quienes seguirán subsistiendo del cultivo para autoconsumo sin poder generar los recursos necesarios que permitan mejorar la calidad de vida de los niños, niñas y adolescentes.
Trabajo digno, salud preventiva, alimentación balanceada

Escasa capacidad reflexiva y pensamiento abstracto de los alumnos
- Poca capacidad reflexiva y de pensamiento abstracto que trae como consecuencia el estancamiento de los horizontes, metas, etc; de los alumnos
- Reproducción de modelos de familia patriarcales que limitan el desarrollo de la mujer en la comunidad
- Escasa inventiva para buscar alternativas de solución a los problemas
- Inadecuada preparación para el trabajo
- Desconexión entre contenidos de currícula educativa con el entorno
- Docentes poco motivados con escasos ingresos sin oportunidades de capacitación
- Desconexión entre la institución educativa y la comunidad
Incremento de la desconexión entre el centro educativo y la comunidad
Escasas oportunidades de desarrollo autogeneradas

Programa de integración de la comunidad en la currícula educativa
Programa de capacitación docente en la localidad


Docentes de contextos diferentes –o de lengua- que no facilitan el proceso de transmisión de conocimientos
- Alumnos con escasa o nula comprensión de contenidos educativos
- Pérdida de interés de la comunidad educativa en las actividades de la escuela
- Imposibilidad de transmisión de conocimientos - Incremento de la de desconfianza hacia la institución educativa
- Pérdida de importancia de llevar a los niños a la escuela
- Deserción escolar - Comunidades cada vez con menor asistencia escolar a las escuelas
- Pérdida de valores culturales de las comunidades - Incentivar la asistencia a la escuela con programas de interacción socio educativa
- Readaptar los contenidos de las currículas de acuerdo al contexto
- Promover el ejercicio docente de lugareños
- Oferta de servicios educativos para jóvenes
- Oferta educativa para nivel secundario y facilidades para acceso educación superior
Currícula educativa ajena a la realidad de las localidades
- Alumnos con escasa o nula comprensión de contenidos educativos
- Pérdida de interés de la comunidad educativa en las actividades de la escuela
- Imposibilidad de transmisión de conocimientos
- Centralismo en el diseño de currículas
- Débil organización social que no participa en el rediseño del porcentaje flexible de cada localidad
- Reproducción de patrones alienantes a la realidad de las comunidades
- Pérdida de valores e identidad cultural
- Educación poco práctica para la vida de la localidad
- Rediseño de curricula educativa
- Proceso social de inclusión en la agenda educativa local


Limitada oferta educativa (educación secundaria no se brinda en las localidades)


- Migración y desarraigo
- Gran contingente relativo de adolescentes sin educación secundaria
- Deserción escolar - Ausencia del Estado
- Desinterés por zonas externas a centros urbanos

- Desintegración de comunidades
- Condena a las comunidades a la reproducción de la pobreza y marginación

Programa de construcción de escuelas secundarias y promoción docente

Sin embargo, una de las problemáticas imperantes en el aula, y que creemos es reflejo de las condiciones sociales comunales, es la de la interacción entre culturas dentro del centro educativo, ya que en las comunidades donde se llevará a cabo el piloto, conviven pobladores autóctonos de la selva central así como migrantes provenientes de diversas partes del Perú: de la costa norte del país, de la sierra central, etc.

IV. Metas

Generar un proceso participativo en el que las organizaciones sociales de cada comunidad se involucren con las instituciones, en especial la educativa, para generar sinergias que permitan establecer diálogos sociales que incidan en generar propuestas conjuntas de desarrollo comunal, educativo y personal de cada uno de los participantes.

Para el diseño de una política adaptada a la realidad de cada localidad, se propone la realización de talleres en dos ámbitos: en el centro educativo y en la comunidad, un programa de capacitación docente.

 Actores:

Organizaciones indígenas, autoridades educativas y docentes
Representantes de padres de familia
Representantes de las municipalidades distritales
Jefe de comunidades
Adolescentes de la comunidad
Organizaciones de productores
Representantes de empresas privadas


A continuación, presentamos un marco referencial para llevar a cabo los talleres de diálogo intercultural, tomando en cuenta los aportes de Zavala y otros (Zavala et ali: 2005) que servirán de soporte o paso previo para que los actores sociales, una vez sensibilizados respecto a los siguientes puntos, puedan establecer un diálogo más horizontal y reflexivo respecto de la currícula educativa que se desarrollo en su comunidad.

- Marco referencial para el diseño de talleres interculturales
Contacto cultural: Cuando se tratan aspectos de la cultura local en el aula y en la comunidad, no reducirlos al pasado o ancestral pues sería tratarlos como si fueran elementos a preservar por la modernidad, sino como elementos constitutivos de la nacionalidad que se recrean en la interacción social

Habilidades comunicativas: Se promueve y respeta diversos tipos de comunicación de acuerdo con los modos culturales de los emisores
Modos de conocer y aprender: no se debe subordinar algunos aspectos culturales frente a otros

Relaciones de poder: trabajar de manera crítica los conceptos de discriminación, conflictos culturales, herencia colonial y racismo, entre otros.
Ciudadanías interculturales: noción crítica de ciudadanía y reconocimiento de pueblos originarios con derechos colectivos

- Sistema Integral de Formación Docente Continua

Se plantea la creación de un sistema integral de formación docente continua que responda a los avances en el campo pedagógico, científico y social, y a las demandas y prioridades de educación en las zonas donde se implementará el proyecto piloto.

Algunas de las actividades son las siguientes:

1. Programa especial de recertificación para docentes en servicio. Programa intensivo de formación profesional (2007 - 2010) para la recertificación de los docentes en servicio sobre la base de criterios regionales de desempeño. En este programa se redefinirán algunas de las competencias docentes de acuerdo a los resultados del taller de intercambio cultural.

2. Reestructuración de la formación docente: se reestructurará la formación docente en un sistema integrado y descentralizado que articule la formación inicial, la formación en servicio y la formación de formadores, fortaleciendo el aspecto pedagógico con pasantías en otras localidades con similares características. Para ello, se requerirá:

- Orientar los centros de formación (universidades, centros pedagógicos, etc) hacia la dotación de habilidades de formación inicial y en servicio.
- Establecimiento de complejos regionales de formación docente especializada en temas regionales

- Establecimiento de programas de fortalecimiento y apoyo dirigidos a docentes y docentes directivos en servicio, con prioridad inicial en docentes en ejercicio en zonas más necesitadas y condiciones difíciles.

- Selección y aplicación de criterios e indicadores de logro para la formación continúa. Certificación progresiva Indicadores de logro monitoreados por representantes del sector en los temas de servicio y formación de formadores.

- Talleres de rediseño curricular y de propuestas educativas
Finalmente, se propone la realización de talleres de discusión de la currícula educativa, entre los actores e involucrados, que se concentren en nuevos espacios públicos sostenibles, a manera de mesas de concertación distrital que pueden reunirse una vez cada bimestre, para la evaluación de resultados y la canalización de propuestas.

La dirección de este espacio de concertación educativo debe ser tripartita: padres de familia, docentes y directores y finalmente el Gobierno local.

V. Financiamiento

Tabla 4

Gobierno Regional y Central
Gobierno Municipal Distrital
Actores locales y otros

Talleres interculturales 80% 20% 0%
Sistema Integral de Formación Docente Continua 60% 35% 5%
Talleres de rediseño curricular y de propuestas educativas 35% 50% 15%


VI. Referencias bibliográficas

Herrero Jesús, Rvdo. P. 2006 Gestión e institución educativa: personas y estilos. En: “VI Seminario de Análisis y Perspectivas de la Educación Peruana”. Del 21 al 24 de marzo de 2006.
Manrique Nelson 2006 Desafíos de la educación en una época de incertidumbre. En: “VI Seminario de Análisis y Perspectivas de la Educación Peruana”. Del 21 al 24 de marzo de 2006.
Morales Ricardo 2006 Desarrollo profesional docente en el marco del proyecto Educativo Nacional. En: “VI Seminario de Análisis y Perspectivas de la Educación Peruana”. Del 21 al 24 de marzo de 2006.
Zavala, Virginia; et alí 2005 Hacia la construcción de un proceso educativo intercultural: elementos para el debate. Programa de la Educación Básica de la Cooperación Alemana al Desarrollo (PROEDUCA - GTZ).

Comentarios a los “Siete ensayos de interpretación de la realidad peruana”

Por: Soc. Luis Marín

lmarin@socialconsultores.com



El esfuerzo de José Carlos Mariátegui por retratarnos la realidad del Perú en su tiempo, de manera precisa, abarcando diversas realidades cobra importancia para los objetivos que nos motiva. Mariátegui hace un análisis reflexivo de la situación del país, basándose en una mirada transversal a procesos históricos de larga data que influyen en los fenómenos de ese momento, o en las formas de interpretar la realidad de los intelectuales de la época. En el país Mariátegui descubre la existencia de encuentros y desencuentros de diversas realidades y divergentes en algunos momentos, que pese a serlo coexisten en un mismo territorio.

El método usado por Mariátegui es el del materialismo histórico, y él está preocupado en esta obra por hallar el basamento material de las clases en el país. Sin embargo su reflexión no es solamente económica, veremos que Mariátegui se ocupa de otros problemas tales como el de la literatura en su último ensayo.

La relación capital trabajo y las relaciones sociales que son configuradas de acuerdo a esta relación también son un tópico de la obra. Esta relación engendra las desigualdades sociales evidenciadas en el texto. Por ejemplo, en el repaso de los problemas de la educación, la tierra y el del indio, es donde se reflejan los efectos acumulados de los procesos socio-históricos atribuidos al choque de civilizaciones producido en la conquista del Perú, que produjo según JCM un corte del procesos “evolutivo” por llamarlo de alguna manera, que se daba en el país durante el auge del Imperio Incaico.

Otra problemática similar es la educativa, que según el autor refleja igualmente las consecuencias de procesos atávicos.
El Perú de los años veinte ha sido reflejado en estos siete ensayos como un país con problemas producidos por procesos históricos longevos y de nacimiento prístino. Es importante considerar la importancia de este corte analítico en una etapa en la que el periodo oligárquico empezaba a virar hacia la apertura –al menos temática- que involucra nuevos problemas, incluyendo a su vez nuevos grupos poblacionales, al menos en el discurso.

Por ejemplo, el indigenismo fue producido y reproducido por el poder estatal pero también por los intelectuales de la época, de la denominada generación del 900. Y siendo así, la apertura y estas nuevas miradas incluyen al Perú antes colonial y luego republicano al nuevo mundo, donde los asomos demagógicos se podrían leer como un proceso de involucramiento político de la sociedad.

Las nuevas temáticas tales como la del indigenismo se muestran incluyentes aunque no sean del todo efectiva en términos reivindicativos, y dan cuenta por vez primera de una diversidad que debe ser revalorada en medio de modelos de aplicación mundialmente estandarizados. El Perú no es Europa y parte de estos siete ensayos lo denuncian, haciendo que la reflexión se forme en torno a nuestra propia naturaleza, y a la naturaleza de las acciones que debemos tomar para cambiar la realidad. Al margen de la naturaleza del régimen político de ese entonces, el abanico político se diversifica y analiza posibilidades de intervención social, en un sistema en el que los intelectuales como Mariátegui leen al Perú desde adentro, aunque en este caso lo haya hecho desde Europa.

Comentarios a: Perú: 1890 -1977. Crecimiento y políticas en una economía abierta

Rosemary Thorp y Geoffrey Beltrán

Por: Soc. Luis Marín
lmarin@socialconsultores.com




Uno de los efectos de esta época, fue la expansión -y porqué no, el desarrollo- de la clase media. Prueba de ello fue el incremento del territorio urbano, y este fenómeno no solo es nacional, sino mundial. En el Perú por lo efectos de la migración, pero más allá de eso, por las políticas aplicadas durante esa época, que privilegiaron el

La Convivencia fue sin duda, un período que marca la época, de alguna manera es una representación del apaciguamiento político, movido tal vez por las clases medias, que coexistiendo en número creciente, armonizan intereses para apaciguar las antiguas revueltas sociales.
Claro que esto trajo consecuencias funestas, como lo señalasn los autores, para las otras clases. Es decir, la convivencia representativa de clases medias no incluía a los marginados, a la clase trabajadora, o al resto del Perú no oficial.
La industrialización se dio a partir de 1948, y a partir del cincuenta se empieza el proceso de la sustitución de importaciones, fortaleciendo a los sectores exportadores, que estaban en franco crecimiento, debido a que también empezaba la expansión de un mercado interno (cementeras, productos varios de la Grace por ejemplo), claro que en respuesta a la recesión mundial.

martes, 18 de agosto de 2009

Las políticas sociales en debate: principales criterios para la innovación en programas de lucha contra la pobreza

Por: Soc. Luis Marín

Introducción

En el presente texto reflexionaremos acerca de la coyuntura actual en la que se ejecutan las principales políticas sociales[1] de lucha contra la pobreza, destacando los últimos cambios en la coyuntura político institucional del país respecto de la gestión de las políticas sociales, y haremos hincapié en una serie de criterios que se han ido priorizando para el diseño y ejecución de dichos programas, criterios que, como comentaremos, creemos que responden a las dinámicas internas de nuestro país tanto como a dinámicas externas.

Antecedentes

Como se ha mencionado en varios estudios[2], la implementación de las políticas de ajuste estructural en el país, llevadas a cabo en la década del noventa durante el gobierno de Fujimori, tenían por objetivo paliar los resultados que las medidas de primera generación habían traído consigo. Así, las nuevas políticas sociales respondían a la lógica de atender a los bolsones de pobreza que más habían sido afectados por la crisis.

En el Perú, se implantaron las medidas de ajuste de una manera más rígida que en otros países de la región, y se observaba un incremento en las cifras macroeconómicas pero a su vez un deterioro en los indicadores de bienestar. Por lo que se incrementó la pobreza, la desigualdad, la informalidad, etc.

En este escenario es que se aumentó el presupuesto de las políticas sociales (cómo porcentaje del PBI), pero este porcentaje sigue estando aún muy por debajo del promedio de la región. La apuesta del Estado por el gasto social seguía siendo insuficiente para las múltiples carencias de la población.

Los problemas de las políticas sociales y el rol del Estado

Así, era necesaria una intervención del Estado que incremente la eficacia del gasto social. Este debate sin embargo, pasaba por modificar la estructura de ejecución de los programas sociales, criticados por destinar un significativo porcentaje de su presupuesto en la burocracia para ejecutarlos[3], o pasaba por disminuir las filtraciones (que alcanzaban el 50% en los programas alimentarios) y principalmente la subcobertura de los mismos (que alcanzaba el 90% según el Marco Social Multianual).

Otro problema era el que existía un abanico de programas que hacía muy difícil conocer la situación de cada uno de ellos, además, una de institucionalidad centralizada, la superposición de programas, la corrupción, la centralización, etc. Todo ello sin mencionar que en términos de evaluación de impacto de los programas, era imposible saber exactamente cuáles eran sus efectos, ya que un problema serio de la mayoría de políticas sociales nacionales era la ausencia de líneas de base que ayuden a medir los avances en el tiempo.

El Estado, antes monopolizador de la ejecución de las políticas sociales, tenía como obligación, ante los problemas mencionados, ampliar la convocatoria a nuevas instituciones ejecutoras.

El clásico ejemplo de los programas de asistencia alimentaria ilustraría mejor esta apertura, ya que los programas de comedores populares primero, y vaso de leche después, tuvieron el apoyo de muchas instituciones de la cooperación internacional en sus inicios. Este surgimiento fue luego adoptado y masificado por el Estado.

Los organismos internacionales tales como el Fondo Monetario Internacional, el Banco Mundial y el Banco Interamericano, dictaban las “recetas” para que la economía de los países latinoamericanos generara superávits, se reinsertaran a la economía mundial y de esa manera, garantizar el pago de la deuda.[4] Como sucedió con las políticas del Consenso de Washington, los organismos multilaterales seguían ofreciendo estas nuevas recetas para programas sociales, financiando buena parte de ellas para hacerlas atractivas de los estados del tercer mundo.

Así, países como el Perú se enfrentaban al difícil reto de luchar contra la pobreza sin mucho margen de maniobra o la posibilidad de instaurar recetas innovadoras para mejorar la calidad de vida de la población. Los cuerpos técnicos nacionales –como muchos de la región- formados bajo el amparo de las grandes universidades norteamericanas, seguían creyendo que el crecimiento era la base para la superación de la pobreza (mediante el denominado chorreo, que insertaría a los excluidos en el sistema de los beneficios económicos nacionales).

En este panorama, el rol del Estado cambió. Con la implementación de las políticas de ajuste, se había reducido el Estado para que, en términos de Bourdieu (Bourdieu; 1999), “dimitía” de muchas de sus responsabilidades. Por ejemplo, en cuanto a protección social, el Perú, siguiendo la experiencia chilena, dejó en manos de la empresa privada la administración de los fondos de pensiones, entre otras cosas.

La nueva estrategia de las políticas sociales

En la última década, la apuesta para resolver o mitigar algunos de los problemas arriba mencionados, fue la de la focalización. Cierto es que la estrategia focalizadora responde a muchas más razones que la mencionada (como por ejemplo la efectividad en la ejecución del gasto, reposición de derechos de los excluidos según la teoría liberal, la disminución de la burocracia, etc), sin embargo, queremos concentrarnos en los cambios que contribuyeron a la intención de mejorar la eficacia de los programas sociales.

Uno de esos cambios fue la articulación de programas, al año 2006 se produjo una fusión, de 82 programas se pasó a 26 (Hillman s/f, p. 1), agrupándolos de acuerdo a ejes articuladores tales como la coincidencia o no en los objetivos, la entidad ejecutora, la complementariedad de los mismos, su posicionamiento en el eje del Plan Nacional de Superación de la Pobreza, por tipo de beneficiarios, etc.

Dicha articulación iría de la mano con una ulterior medida, la de la articulación de la estrategia en sí misma, es decir, ya no se combatía la pobreza por separado, sino que se creaba toda una institucionalidad para atacar componentes de la misma de una manera diferenciada, siguiendo la lógica de la multidimensionalidad de la pobreza.

El arribo a este calificativo de multidimensional para la pobreza, ha seguido toda una trayectoria a la que nos referiremos sucintamente, Debemos recordar antes de la emergencia del estudio de la pobreza, en la década de los ochenta se estudiaban los niveles de ingreso por grupo ocupacional, con el auge de la informalidad y las constantes crisis, se re centró el interés en los pobres, de manera indiferenciada, para luego proseguir con la identificación de la pobreza en la unidad familiar. Se pasó del método de los ingresos, al de la línea de la pobreza, la medida por la canasta básica a la de las necesidades básicas insatisfechas.

El punto central que involucra la nueva estrategia en las políticas sociales de alivio a la pobreza, es el determinar de qué lado se promueve el desarrollo desde el Estado. Siguiendo la lógica liberal en la que el mercado es el mediador de toda las dinámicas sociales, se califica la relación del la población con respecto a los servicios sociales como de oferta y demanda. Esta nueva lógica para atacar la pobreza, entiende que la focalización es más efectiva por el hecho de ir a la población realmente necesitada de ayuda y que al incentivar la demanda de servicios sociales, el Estado estará obligado a ampliar la oferta para cubrir dicha demanda (nótese el énfasis en la relación directamente proporcional entre la demanda y oferta en la interacción Estado – sociedad, cual si fuese un sistema de intercambio de mercancías).

En ese sentido, las políticas focalizadas deberían servir como un mecanismo de acercar los servicios sociales universales a la población excluida, ya que se parte del supuesto que estos pobres extremos excluidos[5], no tienen conciencia de su situación de ciudadanía y no acceden a los servicios sociales porque desconocen sus derechos. La afirmación anterior puede ser cierta, sin embargo hay que mencionar que es precisamente esta población pobre extrema y excluida, la que generalmente se encuentra en zonas rurales por encima de los 2500 m.s.n.m., alejada de ejes viales que conecten sus localidades con centros urbanos importantes, localidades en las que precisamente o escasean o no existen servicios sociales universales como educación y salud, y si existen, estos son de muy mala calidad.

Buenas intenciones y nuevas estrategias

En el marco de la búsqueda de mayor eficiencia, a inicios de la presente década, se crearon nuevos programas que centraban su atención en la población más pobre, privilegiando principalmente a las zonas rurales como destinatarias de los programas sociales. Se pensaba que así la efectividad del gasto sería mucho mejor que las políticas universales, de las que mucha población que no cumplía el perfil era también beneficiaria.

Ello por ejemplo significó, en nuestro país, la creación de grandes redes de mujeres en los programas alimentarios que una vez beneficiadas –cumpliendo o no con los requisitos- no querían dejar de serlo. Lo que generó un problema político para con este tipo de programas, la de los beneficiarios que tenían cautivo al Estado.

Precisamente, una estrategia articuladora que independice la etapa de selección de los beneficiarios de los ministerios y del peligro de un ejercicio de clientelismo político con los programas sociales, es que dichos programas se independizan de los sectores y se adscriben a institucionalidades con cierto reconocimiento –y libertad para la toma de decisiones- técnica, como por ejemplo con los programas como Construyendo Perú, Juntos, etc.

El debate ausente de las políticas sociales

Cabría preguntarse dos cosas importantes una vez definidos estos criterios. Si el devenir de las políticas sociales –focalizadas o no- no recae en un nuevo centralismo. Recordemos que la centralización de la inversión social tuvo su auge con FONCODES durante la década del gobierno de Fujimori, y que dado que si bien es cierto en la actualidad muchos programas sociales se han desmarcado de los ministerios, algunos de ellos se han concentrado en la Presidencia del Consejo de Ministros. ¿Es acaso la PCM el nuevo nodo centralizador? No olvidemos que una instancia que según el Marco Social Multianual debe monitorear la totalidad de los programas sociales es la Secretaría Técnica del Comité Interministerial de Asuntos Sociales (hasta dónde se sabe, y por lo más diversificada que sea su conformación, subordinada a la PCM).

Por otro lado, y tal vez una reflexión más integral, importante y de interés nacional, habría que preguntarnos acerca de la complementariedad que luego de planteados los criterios de este artículo, debería caracterizar a la política social universal y a la focalizada.

Si una apuesta de país es la apuesta por la focalización a los sectores más pobres, debemos garantizar la independencia de las instancias técnicas que se encargan de dichos procesos técnicos así como la validez de sus metodologías. Sin embargo, esta apuesta por la focalización, a juicio del autor, no ha sido debidamente debatida en la actualidad.

Al parecer, la mano del Estado central asume el liderazgo y toma las decisiones respecto a las políticas mencionadas, pero ello no quiere decir que deba obviar la opinión de la sociedad civil organizada ni del Congreso y sus representantes, ya que no podemos seguir siguiendo al pie de la letra políticas sugeridas por los organismos multilaterales, mucho menos si sabemos que en nuestro país o son mal aplicadas o aplicadas al revés, generando exactamente lo contrario a los objetivos deseados. Nos basamos en la la afirmación de Efraín Gonzáles de Olarte (Gonzáles; 1994, p. 17) al respecto y mas específicamente:

Las reformas institucionales también fueron hechas sin secuencia. La experiencia señala que la apertura comercial debe ser la primera en efectuarse y sólo al final debe hacerse la reforma financiera y de la cuenta de capitales (…). No haber seguido estas reglas en el Perú ha creado efectos contrarios a los deseados

Por lo que podemos concluir que desde el inicio de la aplicación de las reformas o el país no estaba preparado para asumirlas o la clase política no estuvo en la capacidad de ejecutarlas eficientemente. En la actualidad, se aprecia un proceso de aparente mejora en la gestión de los programas sociales (en la medida que se han descentralizado en parte, son manejados por organismos técnicos y están en tránsito hacia una reforma del presupuesto, de lo tradicional al presupuesto por resultados) pero lamentablemente ello se realiza sin el debido debate social respecto de la estrategia. Tampoco se ha resuelto el problema de la complementariedad de las políticas sociales universales con la de los programas focalizados, ya que estos últimos no tienen medios de verificación de éxito en algunos casos, y en otros –como en el caso del programa de transferencias condicionadas- existe un relajamiento en el monitoreo de las contraprestaciones de las familias, por lo que no se puede distinguir si las mejoras en los indicadores sociales responden a la puesta en marcha de este y otros programas.

Bibliografía

Béjar, Héctor 2007 Política Social Justicia Social Centro de Estudios para el Desarrollo y la Participación (CEDEP). Lima, 2007. Tercera edición.

BOURDIEU, Pierre 1999 La miseria del mundo. 1993, Ed. Akal, Barcelona.

Cohen, Ernesto y Franco Rolando (Coord.) 2006 Transferencias con corresponsabilidad: una mirada latinoamericana. México. SEDESOL.

Farfán, Hillman s/f Proceso de fusión, integración y articulación de programas. Dirección General de Asuntos Económicos y Sociales.

FONCODES, CIES 2002 Desafíos de las políticas sociales. Superación de la pobreza e integración social en América Latina. Lima.

Franco, Rolando 1996 Los paradigmas de la política social en América Latina. CEPAL.

Gonzáles de Olarte, Efraín 1994 Ajuste estructural y reforma de la economía fiscal en el Perú. Instituto de Estudios Peruanos. Documento de trabajo N° 64. Serie Economía N° 23.

Mallo, Susana y Serna, Miguel s/f Las promesas incumplidas de las reformas estructurales: democracia y exclusión.

Mengo, Isabel 2009 Influencia neoliberal en la reforma del Estado en Latinoamérica – ciclos y representantes (www.rcci.net.globalizacion/2009/fg830.htm)

Pereyra C. Omar 2003 Políticas sociales: el Estado frente a la pobreza

Presidencia del Consejo de Ministros. Comisión Interministerial de Asuntos Sociales (CIAS) 2008 Marco Social Multianual 2009 – 2011: Orientaciones de política para los programas sociales.

Presidencia del Consejo de Ministros. Secretaría Técnica. Comisión Interministerial de Asuntos Sociales (CIAS) 2008 Política Social. Compendio de normas para la estrategia nacional CRECER.

Raczynsky, Dagmar s/f Focalización de programas sociales: lecciones de la experiencia chilena.



[1] Se pude decir que las políticas sociales son aquellas que tienen que ver con las condiciones de vida de las personas que comparten una sociedad. Así, las políticas sociales se centran sobre el tema de cómo, entre quiénes y en qué proporciones se distribuye la renta nacional que es resultado del proceso productivo (Pereyra; 2003, p. 1).

[2] Podemos citar entre ellos a investigaciones del Centro de Investigación Económica y Social, del Centro de Investigación de la Universidad del Pacífico, del Instituto de Estudios Peruanos, entre muchos otros.

[3] En la actualidad para que un programa social sea calificado como eficiente debe tener gastos administrativos alrededor del 10% de su presupuesto ejecutado. Si bien es cierto es importante el destino del mayor porcentaje del presupuesto hacia la población beneficiaria, creemos que este es un criterio que no debe ser el primordial.

[4] Recordemos que, incluso en el Perú, el anterior gobierno aprista propuso pagar solo un porcentaje de las exportaciones peruanas al servicio de la deuda.

[5] Según la OIT la exclusión social no es la reducción de un resultado fruto del proceso social, como sí lo es la pobreza. Por el contrario, es una categoría de análisis que ayuda a explicar este resultado. La exclusión social sería uno de los mecanismos básicos a través de cual las variables exógenas generan una desigualdad social (Verdera; 2007, p. 51).