Por: Soc. Luis Marín
lmarin@socialconsultores.com
Introducción: organizaciones económicas populares y procesos de desarrollo económico local [*]
El presente texto es un acercamiento a las organizaciones económicas populares en Lima Metropolitana. La entrada a esas organizaciones económicas parte de una revisión de la existencia y las características principales de los espacios de concertación para el desarrollo económico que se encuentran en Lima Metropolitana, donde participan varias de dichas organizaciones económicas.[1]
La existencia de estos espacios evidencia un nivel creciente de interés de las organizaciones económicas, y algunos otros actores, tales como municipalidades y ONG, por la problemática de la gestión local del desarrollo, la orientación de las actividades productivas, las políticas de empleo, la formalización y las demandas que tienen las organizaciones gremiales.
Exploraremos la conformación de estos espacios de concertación, sus actores principales, los temas que abordan, sus agendas, etc. y analizamos las formas de organización y funcionamiento internas de los espacios de concertación y sus interrelaciones con otras instancias similares. Creemos que estas dinámicas “hacia afuera”, sumadas al background de las organizaciones participantes, sus dirigentes y la calidad de su participación en espacios como mesas de debate o de concertación por un objetivo definido, son el capital participativo que se necesita para potenciar una articulación metropolitana, que mediante el diálogo procesa las propuestas de los gremios, y propone soluciones a problemáticas comunes que promueven el desarrollo potenciando las actividades comerciales y productivas.
Las múltiples y diversas organizaciones económicas populares encuentran nuevas oportunidades en las experiencias de las mesas de concertación que han aparecido y extendido en el país a raíz de la “apertura participativa” (Marín Díaz, 2006: 6) que significó la instauración de la Mesa de Concertación de Lucha contra la Pobreza a nivel nacional durante la gestión del Presidente Valentín Paniagua Corazao. Durante ese gobierno se transición se aprobó la implementación de mesas a nivel nacional. Estas mesas, que son sólo un tipo de espacios de concertación, se caracterizan por agrupar a miembros de la sociedad civil, organizaciones sociales, diversas ONG y entidades del Estado para proponer los lineamientos de una nueva política social y plantear una articulación de los programas sociales que haga posible su mayor eficiencia (Béjar, 2001), así como para enfrentar el flagelo de la pobreza, que alcanza ya un porcentaje mayor de 50% a escala nacional. Entendemos por mesas de concertación los espacios públicos, donde los diferentes agentes comunitarios pertenecientes a diversos sectores —instituciones del Estado, gobierno local, miembros de la sociedad civil, organizaciones territoriales, funcionales y económicas— se reúnen en la búsqueda de consensos o acuerdos para tratar problemas comunes y buscar concertadamente las soluciones. Todas las experiencias de conformación de espacios de discusión y diálogo aquí mencionadas han tomado el término de «Mesa» como expresión de la naturaleza de su espacio de concertación. La constitución de las mesas temáticas para el desarrollo económico local es importante porque constituye un claro indicador de la preocupación por la planificación, el diálogo y la implicancia de actores no necesariamente
gubernamentales para la mejora, el apoyo y la difusión y discusión de políticas de generación de empleo y de promoción de las microempresas, que en la actualidad aportan más de 70 % del PBI, siendo a su vez, el rubro donde cada vez más personas encuentran empleo.[2]
1. Tipología de las organizaciones
Para la planificación ordenada e intersectorial por el Desarrollo Económico Local es necesario identificar plenamente a los actores involucrados en estos procesos. Éstos interactúan entre sí en diversos espacios donde confluyen propuestas para mejorar cada uno de los sectores productivos. Se busca además, caracterizar cada uno de los espacios de concertación por el Desarrollo Económico Local que conforman estos actores. Hemos elaborado una tipología que dará cuenta de las particularidades de cada espacio y diferenciará, según sus labores y/o agendas, la naturaleza de cada uno de ellos.
• Espacios de concertación impulsados desde los gobiernos locales donde participan gremios y organizaciones sociales (tipo 1). Los espacios promovidos por los gobiernos locales en general son promovidos específicamente por las gerencias y/o áreas de desarrollo económico de cada comuna. La institución municipal, en principio, tiene un conocimiento de las organizaciones gremiales y/o sectoriales que existen en su jurisdicción, y deben tener
un mejor panorama en cuanto a la posible constitución representativa o protagónica de cada sector. Por lo general, estos espacios pueden tener una convocatoria más amplia que incluye en las Mesas de Concertación para el Desarrollo Económico Local a organizaciones funcionales y territoriales.
• Espacios de concertación promovidos por entidades estatales donde participan organizaciones de la sociedad civil (tipo 2). Estos espacios son constituidos con el respaldo de la legislación. La conveniencia de esta situación es que las actividades del espacio están reglamentadas, plenamente identificadas y los actores se rigen e interactúan de acuerdo a lo establecido en la ley. La oficialidad de estas instancias asegura una representación mediante procesos de elecciones y respalda la continuidad de los procesos de planificación interna. Las organizaciones sociales que participan en las mismas generalmente son gremios con importante experiencia y que aglutinan a gran cantidad de empresarios.
• Espacios de concertación impulsadas desde las organizaciones no gubernamentales (tipo 3). Las ONG comprometidas con las organizaciones sociales han venido trabajando en el país hace más de treinta años Desde la crisis económica que marcó el fin de la «revolución velasquista» (1975) las ONG promovieron y apoyaron organizaciones de la sociedad civil para que se encargaran de funciones específicas, como la alimentación de la población mediante comedores populares. El papel de las ONG ha ido cambiando con el correr del tiempo y desde hace mucho se preocupan por las actividades económicas apoyando en diversos temas y procesos a los micro y mediano empresarios. Ahora, con la conformación de las mesas territoriales de lucha contra la pobreza, se han impulsado también mesas de desarrollo económico que agrupan a gremios territoriales y más de una ONG, con la participación del Estado mediante los gobiernos locales y/o el gobierno central en alguna de éstas instancias.
• Espacios promovidos desde las organizaciones de la sociedad civil donde participan representantes del Estado (tipo 4). Las organizaciones de la sociedad civil han tenido gran protagonismo en la consecución de beneficios para los diversos territorios en Lima Metropolitana. Las instancias de concertación por el Desarrollo Económico Local también han sido impulsadas desde este tipo de organizaciones, ya sean organizaciones territoriales, funcionales o gremios y/o confederaciones sectoriales. Cabe mencionar que las dirigencias
de estas últimas, muchas veces están formadas por militantes de antiguos partidos políticos, y que de alguna manera rescatan en su actividad las prácticas partidarias que escapan incluso a la preocupación por el desarrollo económico local.
2. Niveles de organización
Para tener un mejor panorama de los espacios de concertación por el Desarrollo Económico Local en Lima Metropolitana, nuestra búsqueda se realizó tomando en cuenta el ámbito de acción y/o influencia de cada uno de los espacios. Para la presentación de los mismos, organizamos los espacios según su ámbito de influencia; primero desde el nivel nacional, presentando luego los de influencia metropolitana, zonal, conal y por último, distrital.
A continuación mencionaremos solo algunos ejemplos de los espacios estudiados. Nuestra mirada abarca uno de nivel nacional y luego uno por cada zona o «cono» de Lima. Posteriormente revisamos la experiencia de una mesa zonal, como la mesa de Lomas de Carabayllo.
2. 1. Nivel nacional
La Mesa PyME es una instancia de concertación que agrupa a diferentes instituciones privadas y públicas vinculadas con las actividades económicas. Este espacio está activo desde el mes de diciembre de 1996 y en sus inicios fue promovido por la Organización Internacional del Trabajo (OIT). Sin embargo, la institución que es considerada como su principal promotora es el Ministerio de Trabajo y Promoción Social.
Este espacio no es promovido por ONG locales, pero dado que la dirección de este espacio está encargada al Ministerio de Trabajo, podemos decir que es de tipo 3 pues fue promovido inicialmente por los organismos de cooperación. Su objetivo general es el de mejorar la calidad, la eficiencia y la efectividad de la coordinación entre las instituciones integrantes con el fin de fortalecer el desarrollo de las PyME en el ámbito nacional. La estructura orgánica de este espacio está conformada por un Consejo Directivo y una Secretaría Técnica encargada de realizar el seguimiento, monitoreo y difusión de las actividades de los planes anuales y hacer la convocatoria de sus actividades. Para un mejor cumplimiento de las actividades de la Mesa de Coordinación PyME se han creado Comisiones de Trabajo con la finalidad de constituirse en «espacios de debate y acción de los especialistas» en los temas asignados, cuyas conclusiones y recomendaciones deben ser elevadas a la Mesa de Coordinación PyME y pueden constituir acciones y actividades que ella ejecute. Actualmente la Dirección Nacional de la Micro y Pequeña Empresa del Ministerio de Trabajo es el ente que constituye la Secretaría Técnica del espacio.
El mayor logro alcanzado hasta el momento es la concertación intersectorial con respecto a la Ley de la Micro y pequeña Empresa y a su reglamento (Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo, 2003). Se podría decir que las fortalezas de este espacio son contar con la participación asegurada del Ministerio de Trabajo, además de la presencia de fuentes cooperantes externas (SWISSCONTACT, AECI, etc). Aunque como ya se ha mencionado líneas arriba, las fortalezas se ven menguadas por la poca continuidad de los funcionarios del Ministerio de Trabajo, que vendría a ser una de sus principales debilidades. Actualmente, debido a la coyuntura pre electoral y por los inicios de actividades en este nuevo año, los integrantes del espacio recién están coordinando para realizar nuevas actividades. Un trabajo más inclusivo con los consorcios y gremios provinciales enriquecería la mirada sectorial de la Mesa, aunque traería como consecuencia la posible duplicidad en la participación de actores que son parte de los Consejos Regionales de Desarrollo de las MYPE (COREMYPE).
2. 2. Nivel metropolitano
En Lima Metropolitana encontramos la Mesa de Concertación de Lucha contra la Pobreza como un importante espacio de coordinación intersectorial, aunque no toca exclusivamente el tema de Desarrollo Económico Local. A través de sus comisiones se organiza para la lucha contra la pobreza y la promoción del empleo. Lima Metropolitana tiene el régimen especial de región, con el que no cuenta ninguna otra ciudad en el país.
La Mesa de Concertación de Lucha contra la Pobreza es una instancia de concertación de diversos actores sociales (del sector público, de organizaciones sociales, de los organismos no gubernamentales, de gobiernos locales, de organismos de cooperación internacional, de los empresarios y de las iglesias).
Fue creada el 18 de enero del 2001 mediante D.S.01 - 2001 - PROMUDEH y la de Lima, el 31 de marzo del 2001. Los objetivos generales de la Mesa son la creación y el fortalecimiento de políticas públicas de lucha contra la pobreza desde un enfoque de desarrollo. Para mejorar los efectos y resultados de sus actividades, la Mesa se ha organizado «conalmente» para cumplir sus objetivos, teniendo cada zona su representante y agenda propia. Revisaremos en más detalle este espacio de acuerdo a su papel en cada nivel de análisis.
2. 3. Nivel conal
Lima Metropolitana se ha dividido en términos prácticos en cuatro grandes zonas, los denominados «conos»: Lima Norte, Lima Sur, Lima Este y Lima Centro. A continuación revisaremos el funcionamiento de las Mesas de Concertación por el Desarrollo Económico Local en cada uno de estos territorios.
2. 3. 1. Lima Norte
El Consejo de Desarrollo Económico del Cono Norte (CODECON) es el espacio que reúne a los funcionarios municipales de las áreas de Desarrollo Económico, a dirigentes de organizaciones sociales, a empresarios y a diversas instituciones públicas y privadas (CODECON, 2002). Este espacio se instituye a mediados de marzo de 2002 [3] y tiene como fin promover el desarrollo económico de los distritos que conforman Lima Norte (Ancón,
San Martín de Porres, Los Olivos, Independencia, Comas, Carabayllo, Puente Piedra, Santa Rosa, Rímac y Ventanilla). Para lograr sus objetivos, se está llevando a cabo la realización de un Plan de Desarrollo Económico que pretende ser parte integrante del Plan de Desarrollo Integral de Lima Norte, aún en gestación (Alternativa, 2004). La influencia territorial de este consejo se aplica en todo el ámbito de Lima Norte, sin embargo, también participan empresarios de otras partes de la ciudad, lo que indica el potencial de expansión de este espacio desde sus inicios [4].
Uno de los principales impulsores de la concertación conal es la ONG «Alternativa», a pesar de que las primeras reuniones de las autoridades distritales se dieron por iniciativa de la Municipalidad Metropolitana de Lima[5] en abril de 2001. Han sido los representantes de la ONG los que han promovido la creación de este espacio y han contribuido en su continuidad.
Este espacio pretende buscar soluciones a problemas como la informalidad, el reducido mercado interno, la escasa difusión de los productos y servicios distritales, etc. Un problema central que enfrenta el CODECON es la falta de reconocimiento formal como espacio de concertación, pues aún no ha sido respaldado por una ley, y siendo así es solo un espacio cívico de concertación. La formalización del mismo permitirá orientar esfuerzos que vayan más allá de iniciativas conales, favoreciendo la coordinación con otras instancias de trabajo o hacia la búsqueda de financiamiento para las futuras actividades del CODECON. En la actualidad sus actividades son financiadas con aportes de sus miembros y mediante auspicios institucionales diversos.
Algunos de sus miembros critican la falta de representatividad de los directivos del CODECON y la desconexión con las verdaderas bases. Es decir, la secretaría técnica se ha alejado de los integrantes ampliados del espacio, dando la impresión de que las actividades y reuniones se llevan a cabo solo por iniciativa de la directiva. Es necesario promover el trabajo en conjunto y de manera constante entre las organizaciones y gremios que conforman el espacio y la directiva, si se quiere llegar a un nivel mayor de articulación en un territorio más grande. A pesar de estas limitaciones, el CODECON es una de las instancias más conocidas y más consolidadas en la ciudad de Lima, y su existencia ha inspirado la realización de labores similares en la parte sur de la ciudad.
2. 3. 2. Lima Sur
La comisión de empleo, productividad y desarrollo económico de Lima Sur de la Mesa de Concertación de Lucha contra la Pobreza (MCLCP) de Lima Sur inició sus actividades el 12 de junio de 2001. Este espacio está formado por diversos tipos de organizaciones y es uno de los más amplios en cuanto a convocatoria se refiere —está formado por asociaciones y/o gremios de mercados e incluye a la Iglesia Católica, ONG´s y organizaciones vecinales de Lima Sur—, y posee un ámbito de influencia territorial conal. Los distritos más activos del cono sur son: Chorrillos, San Juan de Miraflores, Villa El Salvador, Pachacamac y Villa María del Triunfo. Cabe mencionar que la mayoría de integrantes de este espacio son mujeres, pues participan las secretarias de desarrollo económico de las organizaciones de mujeres (comedores y vasos de leche). El hecho relevante es que la convocatoria es amplia y abierta, tomando en cuenta el papel de éstas organizaciones funcionales — que tienen que ver también con el Desarrollo Económico Local—, pues buscan mejorar la calidad de vida de las integrantes de estas organizaciones. El objetivo de este espacio es articular iniciativas en temas de Desarrollo Económico Local en el territorio de Lima Sur y elaborar el Plan Conal Concertado de Lima Sur.
Los principales logros de la Comisión de Empleo y Desarrollo Económico Local fueron la creación de los grupos impulsores de Desarrollo Económico Local el año 2003, luego del primer CODESUR[6]. Los gobiernos locales tienen una responsabilidad especial en articular a los distintos actores económicos de sus territorios, y comenzar así a trabajar con espacios interdistritales —como la MCLCP— para tener conocimiento de la problemática conal y articular esfuerzos con otros gobiernos locales y organizaciones transdistritales, que potencien cada una de las actividades (talleres temáticos, de capacitación en marketing, exportación, etc.).
Existe una dificultad en coordinar con las comisiones de Lurín y Pachacamac por una cuestión de recursos y de difícil acceso. Este espacio coordina a su vez con otras organizaciones que no pertenecen a su espacio, como el Parque Industrial de Villa El Salvador y con los comerciantes de San Juan de Miraflores que ya han sido integrados el año 2005. La amplia convocatoria da cuenta de su voluntad de ampliar los procesos de concertación a cualquier actor sea este económico o no, sin barreras territoriales. Su convocatoria contribuye a ensanchar la base social y el reconocimiento que este espacio está obteniendo en todo Lima Sur.
Las tres últimas actividades realizadas por este espacio han sido la realización del CODESUR 2005, la elaboración del plan de trabajo del 2006 y participar en el Plan de Desarrollo Integral del Cono Sur, actividad promovida por el Proyecto Pobreza Lima (PROPOLI).
Algunos de los problemas identificados son la débil convocatoria de PyMES, mientras que las grandes organizaciones o gremios exportadores como ADEX no asisten al espacio porque la presencia de la Municipalidad —que de alguna manera da aires de oficialidad a las reuniones— no es constante. Otro de los problemas identificados es la débil conciencia concertadora de los gobiernos locales y de los empresarios, que se ocupan más de actividades de corto plazo con beneficio inmediato que por procesos de más largo aliento.
2. 3. 3. Lima Este
La Mesa de Concertación de Lucha contra la Pobreza de Lima Este inició sus actividades en el año 2001. La coordinación estaba a cargo de un funcionario de la municipalidad de Ate-Vitarte. Su ámbito de influencia territorial es el Cono Este. Las entidades que le dan soporte al espacio son nuevamente las ONG, de las cuales dependen en el apoyo técnico y financiero.
Los objetivos de este espacio en su comisión de Desarrollo Económico son concertar por el Desarrollo Económico Local y buscar el fortalecimiento de los actores sociales, así como promover el liderazgo entre los mismos. Uno de los logros ha sido la realización de encuentros «conales» entre sus integrantes, a mediados del año 2005.
Una de las debilidades de este espacio es la inestabilidad que produce el cambio de coordinador (la Mesa ha dejado de funcionar activamente a raíz del cambio de coordinador general). Actualmente asume esa función el señor Vicente Amadeo, gerente de Desarrollo Económico Local de la municipalidad de Ate-Vitarte, por ello el espacio perdió fuerza y suspendió sus actividades, ya que las autoridades se encontraban en pleno proceso electoral.
Otra debilidad patente es la dependencia extrema de la Mesa a las iniciativas de los funcionarios o representantes de la municipalidad de Ate-Vitarte. Por lo demás, esto da cuenta de una escasa voluntad de trabajo concertado más allá de los que participan en el espacio, pues se puede convocar más activamente a integrantes de otros distritos, específicamente a las Gerencias de Desarrollo Económico de las demás municipalidades de Lima Este.
Uno de los logros señalados por el representante de la Mesa fue la priorización e inclusión de proyectos de desarrollo económico local en el Presupuesto Participativo del distrito de Ate-Vitarte. Las proyecciones de este espacio son limitadas, debido a los bajos niveles de participación de actores interdistritales, sobre todo en la zona de Lima Este. Vale preguntarse el porqué de la apatía de las demás municipalidades de Lima Este que —teniendo en este espacio la posibilidad de aunar esfuerzos con uno de los distritos con mayor actividad industrial como es Ate-Vitarte— aún continúan renuentes a incorporarse a esta Mesa y a sus actividades.
2. 4. Nivel distrital
Las cuatro primeras mesas distritales (Comas, Los Olivos, Independencia, Puente Piedra y San Juan de Lurigancho)son esfuerzos impulsados por las ONG que estuvieron al inicio de cada uno de los espacios, pero que no supieron darle continuidad. Las mesas distritales del Cono Norte se han mantenido mediante la articulación de esfuerzos de ONG´s y autoridades locales. Las organizaciones de la sociedad civil han simples espectadores que asisten a eventos diversos convocados desde las municipalidades sin un nivel mayor de protagonismo.
Muchos de estos espacios han buscado reactivarse pero no logran un funcionamiento efectivo, actualmente de algunos de estos espacios sólo quedan los registros de asistencia, e incluso es difícil conocer que organizaciones y/o empresas participaron de los procesos. Muchas de estas experiencias distritales se han ido perdiendo paulatinamente, debido a que los promotores de estos procesos, funcionarios principalmente, están en constante rotación laboral en las distintas áreas o dependencias municipales, lo que muchas veces deja sin brújula cualquier esfuerzo concertador.
Este primer paso –la constitución de mesas distritales- ha sido dado por algunos distritos, contando con el impulso de las Municipalidades y de otros actores, tales como ONG o empresas privadas. Por motivos de espacio, es todo cuanto mencionaremos aquí sobre el nivel distrital.
2. 5. Nivel zonal
La Mesa de Concertación por el Desarrollo Económico Local de Lomas de Carabayllo está formada por distintos gremios empresariales, por organizaciones no gubernamentales y por la municipalidad distrital, específicamente con su gerencia de Desarrollo Económico. Este espacio de tipo 3 cuenta con los principales promotores que son las organizaciones no
gubernamentales. La Mesa de Carabayllo inició sus actividades el año 2004 con cierta irregularidad, pero sus integrantes aún se mantienen en contacto.
La Mesa tiene tres comisiones: Desarrollo Urbano, Medio Ambiente y Desarrollo Económico. La comisión de Desarrollo Económico está formada por el denominado «Grupo Impulsor por el Desarrollo de las Lomas». En esta mesa, la Municipalidad local no participa activamente. El ámbito de influencia solo compete a la zona de las Lomas de Carabayllo. La fortaleza de este espacio es la organización gremial existente: los gremios de Industrias Unidas, ATREM, APEMEI, Cruz del Norte (industriales) están reactivando una central denominada Central Empresarial Interdistrital del Cono Norte (CEID-Norte) y actualmente, como gremio, están acabando un informe sobre la situación económica de las Lomas de Carabayllo. Esta mesa ha convocado a candidatos electorales presidenciales a conocer la problemática de las Lomas de Carabayllo, con el fin de asegurar compromisos (o al menos relaciones) con los futuros gobernantes del país[7]. Este encuentro ha sido iniciativa de los empresarios de las Lomas y trasciende el eje económico para dar paso a actividades políticas, pues se piensa organizar estos encuentros con candidatos de otros partidos políticos.
Las últimas actividades de la mesa han sido organizar la Feria Empresarial de las Lomas de Carabayllo (noviembre del 2005) y la capacitación en electricidad y carpintería en SENCICO (en coordinación con Aurora Vivar).
Si bien no ha realizado muchas actividades, se estaba reorganizando para llevar a cabo encuentros con todos los candidatos presidenciales, para que se acerquen más a la realidad de las Lomas y puedan dar solución a sus problemas de agua, desagüe y saneamiento. Como vemos, este acercamiento a la esfera política está ligado a resultados concretos, instrumentalizando así la agenda de la Mesa en busca de beneficios de los habitantes y de los que realizan actividades económicas en las Lomas.
Uno de los puntos cruciales de la agenda de la Mesa es el cambio de zonificación de las Lomas de Carabayllo. Pretenden que se le denomine como zona industrial para fomentar así el desarrollo empresarial. Algunos de los problemas identificados por un participante de la mesa, es que no existe una visión a largo plazo de qué es lo que se quiere llegar a ser, lo que dificulta la elaboración de un plan de desarrollo. Otro problema que perjudica la participación son las condiciones de extrema pobreza en que viven los habitantes, muchas veces la sobrevivencia impide una participación activa de los empresarios y pobladores de las Lomas, pues se abocan preferentemente a trabajar en empresas de subsistencia.
3. Conclusiones
3. 1. Reflexión en torno al Foro Metropolitano
La dinámica de la formación de espacios de concertación tuvo una etapa floreciente con el boom de la participación. La implementación de la Mesa de Lucha contra la Pobreza dio la oportunidad de rescatar y ampliar experiencias previas al año 2000. A nivel distrital se habían impulsado algunos espacios de concertación y formación de redes no solo para el desarrollo económico, sino también de debate sobre temas de salud, mesas de jóvenes, etc. La mayoría de ellas impulsadas desde las organizaciones no gubernamentales y los gobiernos locales que entraban en una época de popularización o difusión de la planificación estratégica. De los resultados de nuestro estudio podemos subrayar los siguientes ejes temáticos que deben ser tomados en cuenta en la formación y funcionamiento del Foro Metropolitano[8]:
3. 1. 1. Territorio
En las organizaciones gremiales que conforman los espacios de concertación analizados encontramos que existe una visión territorial muy limitada, es decir; un parcelamiento del territorio en el que se desenvuelven. La organización gremial encuentra sus pares distritales y conforma así una estructura mayor. Sus puntos de referencia son las divisiones territoriales que existen políticamente, es decir, la visión del barrio, distrito y cono. No encontramos muchos casos de visión conal, menos aún de una visión metropolitana que considere la ciudad como algo más allá de un terreno limitado, que amplíe la mirada también a procesos regionales. Se debe tomar en cuenta este punto y fortalecer una visión más integral de la urbe dado que, por ejemplo, los comercios se articulan mucho más allá de los distritos[9], de acuerdo a sus fuentes de abastecimiento. En resumen, encontramos un manejo del territorio muy deficiente, que se evidencia en la conformación de las mesas o espacios de concertación y en las dificultades en las actividades de las mesas conales o metropolitanas.
Notamos que los procesos de conformación de mesas han estado supeditados a la elaboración de Planes Distritales de Desarrollo. Es decir, suelen aparecer estas mesas en el inicio —o antes— de la elaboración de los planes concertados y luego, al terminar el producto de la planificación, son muchas veces abandonados o disminuye notablemente la participación de los que integraron los espacios. Si se diera una articulación territorial ampliada, sostenida y productiva, los espacios de concertación buscarían aliados para seguir encontrándose y para buscar soluciones a las problemáticas transterritoriales.
3. 1. 2. Funcionamiento interno
Las mesas o espacios de concertación, por su origen, carecen de protocolos compartidos que estandaricen la concertación, en otras palabras, la génesis similar de espacios de concertación —involucrada con procesos de planificación participativa— no es suficiente para asegurar un funcionamiento sostenido, ni mucho menos garantiza que los actores se preocupen legítimamente por la agenda de las mesas.
La debilidad que trasciende y dificulta las iniciativas sostenidas de articulación de gremios y MyPES consiste en que estas organizaciones o agrupaciones de microempresarios aparecen y desaparecen de la escena local. No existe una articulación metropolitana, ni mucho menos nacional, de empresarios pequeños o medianos debido a la dispersión de intereses, dificultades de asegurar la participación prolongada y comprometida, visiones contrastantes que no valoran en la misma medida el interactuar en un espacio. Como hemos visto en este estudio, uno de los problemas centrales de estas asociaciones es su falta de organización, lo que debilita a mediano plazo su participación en cualquier espacio de concertación. Creemos que la búsqueda de intercambios a nivel de espacios de concertación debe ser acompañada de una labor de forja de redes, que articule los gremios participantes en dichos espacios —y los que no participan también— para asegurar que un espacio de concertación zonal, distrital, conal, metropolitano o nacional, asegure la interacción de sus miembros, la planificación concertada de las actividades de dicho espacio y el fortalecimiento de vínculos intergremiales. El espacio debe servir para el fortalecimiento de flujos comerciales —entre oferentes y clientes—, de información, de socialización de experiencias y lecciones aprendidas, etc.
3. 1. 3. Organización externa
La falta de redes a diferentes niveles es un problema al que se deben enfrentar los actores que propician la concertación. Existe una suerte de vacío a nivel meso que dispersa los esfuerzos de algunas instituciones. Si se pudiera canalizar las diversas ofertas de capacitaciones, asesorías o acompañamiento que brindan las ONG y entidades estatales por medio de un espacio de concertación metropolitano, se contribuiría a concretar una estrategia de redes, sobre todo en los espacios de organizaciones de la sociedad civil.
3. 1. 4. Base legal
Como hemos visto, la constitución de mesas distritales responde a la necesidad de trabajo conjunto entre el gobierno local y las organizaciones en el marco de los procesos de planificación del desarrollo. Estos procesos vinculan necesariamente a la población y sus organizaciones con los gobiernos locales, pues se parte de la construcción de un diagnóstico participativo que obliga a los municipios a registrar a los actores participantes.
Además, la falta de legislación que respalde las iniciativas de conformación de mesas de concertación es un límite para la generación de las mismas. A nivel distrital, son pocas las municipalidades que han respaldado mediante ordenanzas la conformación de mesas de concertación (un ejemplo es la Municipalidad de San Juan de Lurigancho), las demás han dejado de reconocer estos espacios como entidades que trasciendan los procesos participativos.
Una instancia sin reconocimiento legal para la concertación enfrenta muchas dificultades. Es la raíz misma de su conformación amparada por ley la que la consolida frente a los actores sociales y le permite ampliar su convocatoria. Espacios públicos como el CODECON también se ven afectados por la falta de respaldo legal. Sin embargo, esto es suficiente, es solo uno de los primeros peldaños.
En los casos supradistritales el respaldo legal se hace más complicado, ya que si bien es cierto que existen instancias de coordinación interdistrital —como el CONORTE— que pueden pronunciarse respecto a mesas interdistritales, todavía no tienen reconocimiento como instancia de gobierno. Son a lo sumo, asociaciones civiles legalmente constituidas.
Pero esta falta de respaldo no solo afecta la constitución de las mesas —pues como hemos visto, estas pueden formarse con o sin sustento legal— sino que afecta directamente las actividades convocadas por las mesas. Muchos actores económicos importantes —como gremios exportadores, por ejemplo— se inhiben de participar en estos espacios debido a su carácter «extra legal»[10], lo que deviene en detrimento en el efecto de las actividades de cada mesa.
3. 1. 5. Relación con el Estado
La presencia del Estado es muy errática en los espacios de concertación encontrados. No existe un concepto compartido del rol que deben asumir los gobiernos locales o los programas del gobierno central. Se actúa de acuerdo a la coyuntura sin determinada metodología. No existe un plan de acción estandarizado de los diferentes estratos estatales. La existencia de un protocolo de procedimientos de espacios de concertación se hace necesaria para regular, de alguna forma, las iniciativas de los agentes estatales, teniendo en cuenta que dicho procedimiento debe ser concertado con las organizaciones gremiales y otros actores de la sociedad civil.
Las relaciones de los gremios con el Estado no siempre han sido muy fluidas, debido a la falta de compromiso de los representantes del gobierno central y los gobiernos locales. Expectativas que suelen presentarse en la apertura de estos espacios de concertación. Se desacredita el Estado y así cada vez se hacen más difíciles los procesos de concertación, donde se encuentren Estado y sociedad civil.
3. 1. 6. Rol ambiguo de las ONG
Las ONG han acompañado la formación de algunas instancias de concertación presentadas en este estudio. Su papel ha sido de intermediario entre la débil organización de los gremios y el sinuoso camino seguido por los representantes del Estado. De alguna forma, las ONG han orientado, con su experiencia técnica, los procesos de formación de la mayoría de instancias de concertación y han sabido ser interlocutores entre las instancias locales de gobierno y las organizaciones que buscan un acercamiento a sus autoridades, para lograr conjuntamente soluciones a las problemáticas sectoriales.
Sin embargo, la presencia de las ONG en estas instancias suele ser parte —como ya hemos dicho— de actividades de sus proyectos de desarrollo financiados por la cooperación internacional. Su protagonismo es, muchas veces, más sólido que el de muchas autoridades y tienden a sostener muchos de los espacios presentados. Al respecto, debemos preguntarnos lo siguiente: ¿a quién rinden cuentas las ONG, si su participación está orientada por sus propios fines y enfoques? Ellos tienen el beneficio de orientar los fondos de la cooperación a actividades específicas en un territorio determinado. Habría que preguntarnos también, si en la construcción de un Foro Metropolitano con la participación de organizaciones de la sociedad civil, las ONG orientarán sus recursos —humanos y financieros— hacia objetivos que puedan ir mucho más allá de sus territorios, rompiendo de alguna forma, la hegemonía territorial que se mencionó líneas arriba.
3. 1. 7. Debilidad del sistema político
La ausencia de los partidos políticos es un hecho que refleja la percepción que la sociedad tiene respecto a estas mesas. Los grupos políticos, preocupados por sus labores proselitistas, no sienten que este sea un espacio de debate en el que sus programas tengan incidencia, ya que las mesas son vistas como esfuerzos promovidos —tal como en su mayoría lo son— por los gobiernos locales, identificados ideológicamente con los partidos o movimientos «independientes» que llevaron al poder a los burgomaestres. En otras palabras, los partidos se alejan de estos espacios pues no son terrenos de disputa política que puedan granjear beneficios y/o adeptos para los intereses proselitistas. También es cierto que muchas de estas instancias no acceden a que los partidos como tales participen, pues se quieren prevenir precisamente actividades que «politicen» la promoción del desarrollo económico.
La ausencia de los partidos se siente también en las mesas conales, tales como la MCLCP. Si bien sus dirigentes, provenientes de organizaciones de base de la sociedad civil, pueden estar identificados con alguna causa política, no se caracterizan por hacer política o asegurar la presencia de un partido en específico. Los partidos de esta manera estarían desconectados de estas instancias meso de concertación, lo que evidencia una de las características de la crisis del sistema político por las que atraviesa nuestro país: partidos ajenos a la agenda popular que ya no canalizan las demandas de la masa.
Una vuelta de tuerca a las formas de hacer política, a las agendas de los futuros candidatos, debe ser necesaria, impulsada y respaldada por las organizaciones de la sociedad civil y los mismos gobiernos locales. Como vemos, la preocupación por el desarrollo económico de los pueblos no solo se limita a las formas de generar competitividad y aprovechar las oportunidades tomando en cuenta los capitales de recursos (humanos, geográficos, etc.) de un determinado territorio. Se deben tomar en cuenta otros ejes temáticos transversales (salud, educación, medio ambiente, etc.) que son problemas del día a día para cada uno de los protagonistas de los procesos económicos, así como también para los que se encuentran excluidos de cualquier actividad productiva.
La coyuntura electoral para la potenciación de las mesas existentes y la rearticulación de las mesas desactivadas son oportunidades que no se deben dejar de aprovechar. Sin embargo, sería peligroso alinear acciones de esta índole con fines proselitistas a nivel local, pues los compromisos se sujetarían a voluntad de las autoridades o a mecanismos de coacción en busca de un beneficio.
3. 2. Sugerencias para fortalecer las organizaciones económicas populares
En nuestro estudio se han revisado algunas de las condiciones y capacidades en las que se encuentran las organizaciones económicas populares de diversas partes de la ciudad. Son ellas las que, participando o no en la concertación, juegan un papel importante para un desarrollo económico local que se preocupe por problemas que vayan más allá del eje económico, y que incluyan problemas sociales, educativos, entre otros; para así lograr un desarrollo integral. Son las capacidades y las fortalezas de cada una de estas organizaciones las que deben potenciarse en aras de un proceso de integración intersectorial. Para esto, ensayamos algunas sugerencias que creemos pertinentes para lograr una potenciación de las capacidades de cada organización económica popular.
3. 2. 1. Estructuras organizativas
El análisis de estructuras organizativas de las entidades económicas involucradas en el presente estudio da cuenta de la precaria capacidad de organización de las dirigencias actuales. Muchas de ellas están constituidas por una clase dirigente que trata de diferenciarse de sus bases. El status que brinda el cargo dirigencial es símbolo de una cuota de poder que los acerca a otros referentes sociales y los aleja de la gran masa a la que representan.
Las estructuras organizativas son muchas veces de carácter familiar e informal, con prácticas de gerencia individual, donde observamos niveles altamente diferenciados y que no necesariamente canalizan las demandas y/o preocupaciones de sus representados. Suele existir una desconexión entre las bases representadas y los representantes de las mismas. La experiencia organizativa de estas dirigencias está constituida por un proceso de acumulación de conocimientos, que si es expuesta a cambios constantes suele perderse o al menos no explotarse en su debida magnitud. Consideramos que las organizaciones económicas deben homogenizar su estructura orgánica, consolidarla mediante estatutos elaborados participativamente y socializar los mismos, para que sean legitimados en el discurso y en la práctica.
Por otra parte, la organización debe estar orientada hacia fuera, es decir; contemplar la posibilidad de generar alianzas con otras instituciones u organizaciones que lleven al beneficio de las bases representadas. En las actividades comerciales, una clase dirigente identificada con los intereses de la organización debe buscar sinergias con organizaciones que resuelvan problemas de abastecimiento, servicios y faciliten el buen desempeño del rubro; lo que implica la relación con entidades estatales y otras organizaciones. La conformación de redes empresariales, como las asociaciones de productores y el fortalecimiento de las mesas de concertación, forman parte de una agenda específica para fortalecer las capacidades organizativas de los empresarios locales, buscando asistencia técnica permanente para su consolidación y logrando la debida autonomía para su funcionamiento.
No debemos olvidar que estas organizaciones económicas representan una estructura con gran potencial para el desarrollo político de sus miembros, y que este nivel de organicidad se puede llegar a constituir como la base de un proceso de formación política a futuro, pues son sus dirigentes los que constantemente interactúan con otros actores de la sociedad, acceden a capacitaciones, tienen relativo poder como grupo de presión, etc.
3. 2. 2. Formas de comunicación
Las organizaciones económicas deben tener canales de comunicación funcionales a su rubro. Los miembros de la organización deben tener fácil acceso a los canales de comunicación que garanticen un intercambio fluido de información, y que a la vez sea un eficaz medio de difusión externa.
El uso de las tecnologías de la información aún no se ha difundido en estas organizaciones económicas. La falta de acceso a medios electrónicos es una realidad que hay que tener en cuenta si se quiere trabajar con gremios de comerciantes, confeccionistas, carpinteros, etc. En general, se debe garantizar un acceso total o mayoritario de los miembros a los canales de comunicación manejados por la organización, tomando en cuenta que se debe coordinar con otras organizaciones respecto a este punto, para homogenizar canales que hagan posible un intercambio a un nivel territorial mayor.
A su vez, establecer medios de información sobre las condiciones del comercio y producción en el ámbito metropolitano debe ser una preocupación de las organizaciones económicas. Muchas veces sucede que no se tiene adecuada u oportuna información sobre las condiciones de oferta y demanda en el mercado, y no se sabe a ciencia cierta cuáles son los volúmenes de producción necesarios o los nichos de mercado que aún no han sido copados y que potencian la producción de un bien específico y comercialmente exitoso. Esta carencia de información que cuantifique la oferta y demanda limita la productividad de las organizaciones, pues no pueden producir grandes volúmenes y se corre el riesgo de saturar los mercados y perder las inversiones[11]. Respecto a este punto, hay que tener en cuenta que las organizaciones económicas populares no poseen capacidades para generar, administrar, difundir y actualizar información.
3. 2. 4. Infraestructura y equipamiento
La infraestructura con la que cuentan los comerciantes muchas veces suele ser variada y de diversos regímenes de propiedad[12]. El problema de la ocupación ilegal de suelos es cotidiano para muchas de estas organizaciones económicas.
Sin embargo, existen organizaciones que a lo largo de los años ya se han hecho propietarios de los terrenos que ocupan, lo cual les ha permitido dirigir sus recursos a otro tipo de necesidades.
Con todo, las organizaciones económicas deben pasar por varias etapas de acondicionamiento en el mercado, es decir, se deben solucionar los problemas de primer nivel (tenencia del terreno u ocupación legal), para pasar a un segundo nivel de preocupaciones (comercialización y abastecimiento) que les permita reinvertir en sus negocios. Más allá de ello, se debe incidir en el acceso a tecnología y equipamiento, que permita un perfeccionamiento de la producción (por ejemplo en el caso de los carpinteros, metal-mecánicos, etc.) para ofertarla competitivamente en el mercado.
Este acceso a la tecnología y equipamiento, debe estar acorde con las necesidades de un creciente mercado interno, que se incrementa sobre todo en las zonas populares, impulsado por el crecimiento poblacional.
3. 2. 5. Acceso al crédito
En la actualidad, existen muchos programas de crédito con características flexibles que bien pueden adaptarse a las necesidades de los miembros de las organizaciones económicas populares. Esta apertura crediticia muchas veces está dirigida a emprendedores de negocios, es decir, a personas que recién están iniciando un negocio o comercio. Para los que ya están enrumbados en la aventura empresarial, la oferta de las organizaciones no gubernamentales es primordial para garantizar una mayor cobertura de los llamados microcréditos.
3. 2. 6. Informalidad y bajas expectativas de crecimiento comercial
La informalidad es una realidad que afecta a muchas de las organizaciones económicas de la capital. Los establecimientos económicos locales que funcionan evadiendo impuestos y al margen de las normas legales causan grandes perjuicios a la economía de las comunidades.
Hay unidades económicas que funcionan sin tener licencia de funcionamiento y estarían funcionando al margen del sistema, incluso sin conservar los estándares mínimos de trabajo —muchas veces subempleando y explotando a sus trabajadores—. Esta informalidad afecta no solo a los entes de gobierno, que no recaudan lo suficiente para gestionar adecuadamente las ciudades, sino que también debilita al mercado interno, pues es la clase trabajadora, subempleada, la que no puede, debido a sus bajos sueldos, adquirir bienes en el mercado. La condición de informales limita el acceso al crédito de las unidades económicas, pues el mercado formal exige ciertos requisitos que un informal no podría cumplir. Así es como para acceder a capital de inversión se recurren a otras fuentes de financiamiento, también informales[13].
Estas limitaciones impiden que unidades económicas diversas puedan reinvertir en sus propios negocios y así asegurar su crecimiento, lo que estanca el crecimiento y lo limita a los recursos fuera del mercado formal, con el que pueden asistirse los microempresarios. Se sigue en el círculo vicioso de los bajos márgenes de ganancia y el limitado acceso al crédito.
3. 2. 7. Limitados vínculos con las instancias de gobierno
En la actualidad no existe un verdadero vínculo de las organizaciones económicas con las instancias gubernamentales de desarrollo económico de cada localidad. Sin estos canales es muy difícil que desde las organizaciones se construyan propuestas de normatividad que legislen sobre el comercio y se preocupen por el desarrollo de muchas otras actividades económicas.
Si bien es cierto que existen algunos espacios de concertación multisectorial en Lima Metropolitana, no son espacios institucionalizados ni reconocidos por todos los gremios. Asegurar la representación de los gremios en estos espacios es una tarea aparte, que se hace más complicada por la poca sostenibilidad de algunos gremios y/o confederaciones, que surgen, aparecen, desaparecen, se fragmentan, etc. Los vínculos de las organizaciones económicas con los gobiernos locales o con el Estado, ayudaría a fortalecer y mejorar los canales existentes de adquisición de productos estatales. Así como focalizar a intereses específicos la incidencia política que pudieran hacer los gremios respecto a las compras estatales.
3. 2. 6. Identificar mercados
Lima Metropolitana constituye el mercado más importante del país, tanto por su crecimiento poblacional y la dinámica que se da en sus conos (Joseph, 1999). Estos presentan una demanda diversificada que se encuentra en proceso de crecimiento constante. Las organizaciones económicas tales como gremios, confederaciones, centrales de comerciantes, de productores, etc.; deben apuntar su producción de acuerdo a las características específicas de cada consumidor, ubicándolo en su contexto territorial y tomando en cuenta sus especificidades. Para ello deben dedicar algunos esfuerzos al estudio de sus mercados potenciales, y orientar su producción y/o prestación de servicios a colmar la demanda de dichos clientes. Además, se debe orientar la producción a mediano o largo plazo, cubrir demandas más allá de sus territorios, y plantearse la posibilidad de exportar sus productos —ya que muchas veces el mercado interno es limitado o simplemente no ayuda a generar una sobreganancia que se reinvierta y propicie el desarrollo de las unidades económicas—.
3. 2. 7. Grandes empresas como mercado de destino
La conformación de clusters [14] y cadenas productivas vinculadas a la oferta local es una gran oportunidad que los empresarios y gremios deben aprovechar al máximo. Esta articulación aunada a la articulación con grandes cadenas comerciales y empresas transnacionales de alimentos, supermercados, entre otras, generarían una relación sinérgica estratégica de mutuo aprovechamiento, pues se podría financiar el mejoramiento de tecnologías, la estandarización de patrones de producción y demás actividades.
Si se dan estas alianzas y se orienta la producción a estas grandes cadenas que aprovechen y potencien la articulación de pequeños productores, se puede garantizar que habrá una producción constante y un mercado de destino seguro y conveniente, que dotará de la estabilidad necesaria para mejorar otros aspectos productivos u organizativos que se detecten en el camino.
Bibliografía
Méndez, Christiam, 2003 – Estructura de Los Canales de Abastecimiento de
Tubérculos y Vegetales en el Cono Norte de Lima. Diciembre. Documento de trabajo, Alternativa, Departamento de Empleo y Desarrollo Local.
Béjar Héctor, 2001 - “El caso de la participación de la sociedad civil en las mesas de concertación”. Documento del Taller Internacional sobre participación y empoderamiento para un desarrollo inclusivo. Banco Mundial. Extraído de (http://www.bancomundial.org/foros/bejar.htm ) Lima, Julio de 2001.
Consejo Desarrollo Económico del Cono Norte (CODECON), 2002 – Órgano de prensa del CODECON, 1(1).
Galarza, L., 2002 – Descentralización, Organización Económica del Territorio y Potencial de Recursos; PNUD.
Joseph, J., 1999 – Lima Megaciudad: Democracia, Desarrollo y Descentralización en Sectores Populares; Lima: Alternativa y el Instituto de Investigaciones de las Naciones Unidas para el Desarrollo Social (UNRISD).
Marín Diaz, L., 2006 – Micro tendencias y retos en el norte de la ciudad: El caso del Consejo Promotor de las Organizaciones Sociales. Participación Ciudadana en la Gestión Local; Lima: Instituto de Estudios Peruanos.
Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo, 2003 – Ley de Promoción y Formalización de la Micro y Pequeña Empresa y su Reglamento: Ley N° 28015 D..S. N° 009 – 2003 – TR.
Ramírez Braúl, J., 2003 – Resumen del Proceso de Concertación por el Desarrollo Económico del Cono Norte y sus perspectivas (a febrero del 2003).
Notas
[*] Este trabajo presenta los resultados de la investigación: “Las organizaciones económicas populares y procesos de desarrollo económico local en Lima Metropolitana” realizada por Jaime Joseph y Luis Marín para el Centro de Investigación Social y Educación Popular Alternativa, a principios del año 2006. Se han obviado algunos resultados por razones de espacio pero esperamos que el presente documento ilustre muy brevemente algunos de los resultados obtenidos en dicha investigación.
[1] Hemos dejado de lado, por cuestiones de espacio en la presente publicación, un análisis de los resultados de una encuesta aplicada a organizaciones económicas de la metrópoli, en torno a temas tales como su agenda interna, medios de difusión, participación en la concertación, entre otros. Con dicha información analizamos las condiciones actuales para la concertación de algunas de estas importantes organizaciones económicas.
[2] Si bien es cierto el 75.9 % de la PEA se encuentra laborando en una microempresa en Lima Metropolitana, cabe mencionar que la calidad de este empleo es sumamente precaria, es decir, se rebasan las ocho horas de jornada de trabajo y se remunera por mucho menos del salario mínimo vital.
[3] Para ser más precisos, fue el 6 de marzo del referido año el día en que se realizó la presentación pública del CODECON (Ramirez, 2003).
[4] Incluso forman parte del CODECON empresarios de Lima Sur.
[5] En estas reuniones, la Municipalidad Metropolitana buscaba presentar el proyecto Lima Productiva (http://www.editoraperu.com.pe/edc/01/07/04/index.html).
[6] La Conferencia de Desarrollo Económico de Lima Sur es un evento llevado a cabo por la MCLCP de Lima Sur, donde se buscaba planificar el Desarrollo Económico Local de Lima Sur con la participación de todos los actores (integrantes o no) de la Comisión de Empleo y Desarrollo Económico Local.
[7] Este recorrido fue realizado por un representante de Lourdes Flores (Unidad Nacional).
[8] Recordemos que esta diagnóstico se realizó en el marco de un proyecto de formación de una organización metropolitana que articule otras organizaciones económicas populares.
[9] Los comerciantes de «paraditas» y mercados de Lima Norte, por ejemplo, se abastecen tanto de La Parada (aproximadamente, un 90 %) como de los centros de abasto intermedio (10 %), que a su vez se abastecen de las provincias del país (Méndez, 2003).
[10] Algunas veces la mera ausencia de la municipalidad local se interpreta como síntoma de carencia de respaldo legal para el espacio, por parte de los actores económicos.
[11] Tenemos como ejemplo a sujetos que elaboran sus productos más allá del mercado interno, para luego ser protagonistas de marchas y demás manifestaciones, exigiendo que el Estado compre sus productos.
[12] Las organizaciones económicas (tales como comerciantes, vendedores de mercados, etc.) suelen tener vínculos con cooperativas de ahorro, organizaciones no gubernamentales o bancos que financian su infraestructura. Los grandes gremios que han ocupado terrenos particulares ya han resuelto en cierta medida el problema de la ocupación de suelos, pero algunos de ellos se encuentran en proceso de compra de los locales en los que trabajan.
[13] Como pueden ser los prestamistas, quienes prestan dinero en efectivo a cambio de una prenda a manera de garantía y generalmente, con elevadas tasas de interés.
[14] Los clusters o complejos productivos se definen como las aglomeraciones sectoriales o geográficamente delimitadas de empresas y agentes que realizan las mismas actividades o que se complementan, y que mediante la acción conjunta generan importantes economías de escala, economías de aglomeración y de especialización (Galarza, 2002).
