Por: Lic. Luis Marín
lmarin@socialconsultores.com
La preocupación de los estados nación latinoamericanos por elevar la calidad de vida de los individuos se ha traducido en políticas públicas que son una síntesis de los procesos de discusión y decisión de cada nación.
Los ciudadanos, como componente fundamental de la sociedad, tienen exigencias y necesidades además de formas de canalizar sus demandas al sistema político al que pertenecen. Así, surge la dinámica que enfrenta las demandas sociales de los grupos organizados (partidos, grupos, asociaciones, etc.) y al Estado como redistribuidor de la renta nacional.
Las políticas sociales son una serie de criterios expresados en acciones concretas y sostenidas para contribuir a la solución de las grandes problemáticas sociales. Estos criterios responden a una serie de valores que determinan la forma en que se abordan los problemas y muchas veces también a quienes se atiende de manera prioritaria.
En el Perú, la política social se ha caracterizado por ejecutarse de manera sectorial y centralizada. Los esfuerzos por integrar sectores y descentralizar las políticas sociales son relativamente recientes. Todavía es un proceso nuevo del cual se está aprendiendo sobre la marcha. El cuerpo técno-político que se encarga de gestionar e implementar la política social en el Perú está a su vez, aprendiendo y consolidando experiencias. Para ello, es vital que exista una sinergia entre los actores de generación de conocimiento (empresas, universidades, laboratorios, según Gary Becker 1993, citado por Béjar; 2007, p. 190) y el gobierno.
Por el lado de la academia, las preocupaciones han estado centradas en las dos últimas décadas en los principales problemas de la nación: pobreza, desigualdad, empleo, y muchas veces han tenido aportes importantes que deben ser considerados y valorados –sino promovidos- por los distintos gobiernos. Por el lado del Estado, algunos aportes han sido incorporados y han cambiado el panorama de la política social. No solo a nivel nacional sino internacional.
Las condiciones de inequidad y pobreza que imperan en el Perú se constituyen en un desafío para cualquier esfuerzo de implementación de políticas sociales. La gravedad de las condiciones de desarrollo, las grandes brechas sociales existentes, los problemas del modelo económico, la estructura heterogénea de la economía y la precariedad del sistema político se constituyen en grandes obstáculos que dificultan el éxito de una política social. En la última década, éstas han sido sujeto de apuestas clientelistas, que responden a un régimen democrático delegativo formado en el tránsito de la crisis de partidos políticos, el auge de la tecnocracia y la apertura normativa de procesos de concertación locales aún en ciernes.
La lucha contra la pobreza se ha caracterizado por enfrentar estos desafíos, y los Programas han sido diseñados para constituirse en un frente de inversiones sociales que brindan apoyo diferenciado a diversidad de ciudadanos. En ese contexto, la implementación de los Programas de Transferencia Monetaria Condicionada (PTMC) y su apuesta por una lucha directa contra la pobreza y por la restitución de derechos es un proceso que debe ser estudiado, analizado y difundido para perfeccionarlo, ya que aún se encuentran muchos tropiezos propios de su operación. El involucramiento de los actores sociales, políticos y académicos en este análisis es fundamental y prioritario para constituir programas sociales justos, oportunos, guiados por valores compartidos y por objetivos de consenso.
Referencias
Béjar, Héctor, Política Social Justicia Social. Centro de Estudios para el Desarrollo y la Participación (CEDEP). Tercera edición. Lima - Perú, 2007.
O'Donnell, Guillermo; ¿Democracia delegativa?. Papel de trabajo Nº 172, The Helen Kellogg Institute for International Studies. University of Notre Dame - EE.UU., 1992.
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martes, 31 de agosto de 2010
lunes, 18 de enero de 2010
ENTREVISTA. ENRIQUE VÁSQUEZ
(Iniciamos la buena práctica de colocar algunas entrevistas a expertos en los temas relacionados con este blog, para abrir el debate acerca de ellos. A continuación reproducimos una entrevista a Enrique Vásquez, realizada por Mariella Balbi para El Comercio)
"Mucho mejor es invertir en las personas que en tanques"
Por: Mariella Balbi
• 18 de enero de 2010
El 2009 ha sido un año de crisis económica. ¿Cómo afectó esto a la pobreza en el Perú?
Los sectores minero, agroindustrial y textil cayeron y dejaron de emplear mano de obra, la crisis afectó el sector pobre no calificado. También las remesas del exterior bajaron, en buena proporción estas son para los sectores de bajos ingresos. Además, en el interior del país las familias se ven afectadas por los ligeros aumentos de determinados productos de la canasta básica: carnes, bebidas y tubérculos. Por ello muchos comienzan a sustituir el consumo dentro del hogar por el de fuera del hogar, acudiendo a los comedores populares.
¿Se está yendo más al comedor popular?
Sí. El rol de los comedores es positivo, pero necesitan apoyo para que las dietas sean mejores, porque están muy cargadas en grasas y ello afecta la salud. El pobre extremo [3,6 millones de peruanos en el 2008] es quien no cubre sus necesidades alimentarias. El pobre [10,2 millones] es quien no alcanza a cubrir otras necesidades como transporte y otros. Pero también está el pobre calórico, que tiene dificultad para obtener las calorías necesarias. Un tercio de la población peruana tiene una ingesta calórica baja.
¿Está desnutrida?
Digamos que está próxima a la desnutrición. Fundamentalmente, ese tercio involucra a niños, adolescentes y jefes de hogar, la mayoría son mujeres que realizan labores entre 9 y 12 horas diarias. Se supone que esa cifra debería haber bajado, pero se ha estancado.
¿Se pudo reducir la pobreza extrema en el 2009?
No hay estadísticas, el INEI las publica para Fiestas Patrias. Pero el 50% de pobres extremos no cambió su situación del 2007 al 2008, años de fuerte crecimiento. Con la crisis del 2009 podemos pronosticar que hay gente que ingresó a la extrema pobreza, principalmente en las zonas rurales. Igual debe ocurrir con la pobreza.
Este gobierno se propuso como meta reducir la pobreza al 30%. ¿Lo logrará?
Se espera que en los próximos dos años se incremente la inversión privada y que mejore la eficacia del gasto público, creo que se podría llegar a la meta. El problema más duro será la desnutrición porque esto significa atacar problemas más complejos. Es decir, que Agua para Todos llegue al 100%, que la infraestructura de salud —aún limitada— avance y que los presupuestos por resultados se cumplan.
¿No se cumplen?
Se intenta, los ministros pueden tener claras las cosas, pero al interior de los equipos técnicos que ejecutan hay resistencias. No les gusta articularse con otras instituciones, cada cual quiere mantener su posición de dominio. La reforma del sector social no muestra aún resultados muy positivos. Y es que Economía y Finanzas tiene un enfoque basado en el costo-beneficio, pero el enfoque de los otros ministerios es de derechos, derecho a la salud, a la educación. Hay falta de sintonía. Se debe buscar el justo medio; por ejemplo, proteger los derechos de los pobres extremos, que sean bien atendidos y sacados de la indigencia.
¿Es un diálogo de sordos entre el MEF y los otros sectores?
Sí. El presidente ha priorizado e incrementado el gasto público orientado a sectores productivos en un 21%, frente a un incremento de 3,8% del gasto social. Su enfoque apunta a generar recursos para que haya un mayor clima de inversión en las zonas productivas y así las empresas se instalarán, por ejemplo, en el sector agrícola, el más intensivo en empleo. Mientras tanto, otros ministerios dicen: necesitamos respetar el derecho a la salud, a la nutrición, a la educación de todos. No es que el enfoque presidencial sea malo, pero hay que buscar el punto medio.
El incremento de 3,8% para el gasto social es poco, ¿no?
Es insuficiente. El Gobierno promueve la inversión que genera empleo para reducir la pobreza. Está bien, pero toma tiempo. Además hubo crisis —nos paramos— y el empleo no ha sido tan masivo como uno quisiera. Mientras, la gente tiene que comer y educarse. El Estado los apoya con los programas sociales; sin embargo, el intento inicial de reforma de estos, a través de una fusión superficial, ha fracasado. Por eso la gente siente que la ayuda no llega en el momento ni en la calidad adecuada. La gente está descontenta porque el discurso dice: hay dinero, pero no hay una coordinación ni sinergia entre los diferentes programas sociales. Cada uno sigue haciendo lo que mejor le parece. Recién en el 2009 se ha culminado con la construcción de los marcos lógicos de los principales programas. Hasta esa fecha todo funcionaba por inercia, ahora cada uno sabe cuál es el problema que debe resolver y cuáles los productos que deben dar y cómo alcanzarlos.
¿Coordinan?
No, ese es el problema. Está previsto mentalmente, pero no se traduce en su ejecución. Creo que Mercedes Aráoz puede realizar la reforma técnica de los programas, presionándolos a que usen un solo sistema de identificación de beneficiarios: el DNI. Hoy cada programa usa su lista de beneficiarios.
Oiga, estamos en lo mismo de hace 10 años.
Sí. Hay que romper la descoordinación. Solo se requiere la decisión política y obligar a que los programas sociales usen una lista única de beneficiarios en base al DNI. Hay ocho millones de niños que no tienen DNI, el Gobierno puede obligarse a darles uno. Tiene el dinero y los recursos técnicos, solo falta la decisión política. La ministra Vílchez dijo que se focalizarían en el DNI de los niños de 0 a 3 años, pero no sabemos cuánto se avanzó. Con el DNI se acaban las filtraciones, yuxtaposiciones y subcoberturas. Otro tema es saber cuál es el producto que tiene verdadero impacto, un costo efectivo. Antes no se sabía, con la elaboración del marco lógico se ha avanzado. Por ejemplo, la chispita o estrellita es un producto perfecto para luchar contra la desnutrición. También se ha avanzado mucho con las cocinas mejoradas y con los programas de capacitación. Ya se sabe qué tipo de capacitación es la más rentable para que el joven ingrese al mercado laboral. Pero, fíjese, han pasado 15 años de programas sociales para saberlo. Esperamos que en el 2010 se evite el uso político de estos programas y se continúe usando los productos de costo efectivo.
¿Cómo sería el uso político?
Es que los impactos de los productos demoran. ¿Qué satisface más fácilmente a un beneficiario? Una bolsa de arroz blanco lo alegra más porque te llena hoy día, que una de chispita.
¿Cree que alguien en su sano juicio haga esto?
No es improbable, porque el ruido político de las elecciones es fuerte. Hay que estar vigilantes e informar a las organizaciones sociales sobre los productos efectivos.
Hay programas sociales que funcionan mejor que otros.
Claro. Juntos está funcionando aceptablemente bien en términos de transferencia, también Agua para Todos y el Seguro Integral de Salud. Para nosotros, lo óptimo sería concentrarse en los pobres extremos e incrementar el presupuesto en 10% [3.400 millones de soles] para atender la pobreza extrema. Tendría un gran impacto en la economía. Es recomendable que los programas vayan adoptando la lógica de transferencias condicionadas. En el mundo son los más exitosos porque transfieren recursos a la población, siempre de forma condicionada y esta administra adecuadamente el dinero.
¿De dónde saldrían los 3.400 millones de soles para la extrema pobreza?
De la compra de tanques chinos, ahí se tendría la mitad, 1.500 millones de soles. Mejor es invertir en personas que en tanques.
¿CÓMO MEDIR LA POBREZA DEL 2010 CON DATOS DE 1993?
"Cifras del INEI no son confiables, no reflejan la realidad"
Por: Mariella Balbi
¿Huancavelica, Apurímac, Ayacucho, el trapecio andino, siguen con la cifra de 50% de pobreza extrema?
Sí, el 50% de esa población está en extrema pobreza. El programa Juntos no tiene más impacto porque el Ministerio de Salud no ha sabido invertir en infraestructura de salud, tampoco en médicos y equipos. El Ministerio de Educación tampoco ha hecho lo suyo, construir aulas y mandar maestros.
¿Hay un monitoreo de evaluación de impacto de los programas sociales?
No. Cada programa social sabe qué metas alcanzó, pero si hubieran trabajado en equipo, coordinadamente, se habrían alcanzado metas mayores. Por ejemplo, el sector Educación no sabe si el niño que está yendo al colegio se ha enfermado menos, o ha sido atendido por el SIS, o si su mamá recibe la ayuda de Juntos. Ninguno sabe si su beneficiario es beneficiario de otro programa. Se podría hacer una reforma silenciosa en la parte técnica.
El PNUD anunció que la desnutrición infantil ha bajado en el 2009 a 19%.
Esa cifra es una estimación del INEI, el PNUD la recogió. Nosotros no, porque no se basa en la realidad, como sí lo hace la cifra del 2008, que arroja una desnutrición de 21,5%. Además, el 2009 ha sido un año de crisis, es improbable que esta descienda. Es un dato que uno tiene que tomar con preocupación porque no incorpora los efectos de la crisis.
En el 2005 la desnutrición infantil crónica era de 22,9%, este gobierno solo la ha reducido en 1,4% si tomamos el dato del 2008: 21,5%.
Es muy pequeña, sí, porque no se han implementado las reformas radicales de los programas involucrados en este tema. Estamos en el grupo de países con el quintil de desnutrición más importante de América Latina, con Guatemala y varios países caribeños. Es contradictorio que para la cooperación internacional seamos un país de ingreso medio y tengamos estos niveles de desnutrición. Para el 2008 teníamos 585.793 niños menores de 5 años con desnutrición crónica.
Devele este misterio por favor: ¿cómo puede ser posible que aún no se tenga una línea de base para medir la desnutrición infantil?
Aún no existe, dicen que ya están los términos de referencia. La línea de base es muy rentable porque permite saber dónde falla el programa y dónde no, saber si la inversión social es eficiente. Se suponía que la línea de base de Juntos mediría desnutrición, comprensión de lectura y uso de matemáticas. Creo que el equipo técnico no comprende su importancia y nos se embarca hasta que no reciba el apoyo financiero internacional.
¿Por qué no tercerizan su elaboración?
Por temor a lo que pueda aparecer; ya no tendrán el manejo de las cifras y estarán desnudados sobre si son eficientes o no. No quieren exponerse a la vergüenza técnica y política. Si hoy se construye, los resultados estarán en el 2011. ¿Se expondrán en medio del calor político? Si quieren adoptar una posición más cínica, que lo hagan silenciosamente y guarden los resultados para el nuevo gobierno. No como hizo Fujimori con los resultados de la prueba Pisa.
¿Con la ministra de Economía variará el enfoque hacia el gasto social?
Esperemos que sí. Esperamos que en vez de firmar el cheque por los tanques chinos, firme cheques para bombear recursos para los 3,6 millones de pobres extremos. Desde la Universidad del Pacífico le pedimos que no lo firme, es más rentable socialmente.
¿Por qué Sembrando, que dirige Pilar Nores, es un programa exitoso?
Su éxito es llevar a la práctica la sinergia: la vinculación de salud, nutrición, educación e infraestructura básica en una sola intervención es la clave de su buena práctica. Tiene además un buen sistema de identificación de beneficiarios y mecanismos de monitoreo y evaluación de impacto.
¿Confía en las cifras del INEI?
No son confiables en la medida en que no reflejan la realidad de este milenio porque usan la canasta de gastos ¡de 1993!
"Mucho mejor es invertir en las personas que en tanques"
Por: Mariella Balbi
• 18 de enero de 2010
El 2009 ha sido un año de crisis económica. ¿Cómo afectó esto a la pobreza en el Perú?
Los sectores minero, agroindustrial y textil cayeron y dejaron de emplear mano de obra, la crisis afectó el sector pobre no calificado. También las remesas del exterior bajaron, en buena proporción estas son para los sectores de bajos ingresos. Además, en el interior del país las familias se ven afectadas por los ligeros aumentos de determinados productos de la canasta básica: carnes, bebidas y tubérculos. Por ello muchos comienzan a sustituir el consumo dentro del hogar por el de fuera del hogar, acudiendo a los comedores populares.
¿Se está yendo más al comedor popular?
Sí. El rol de los comedores es positivo, pero necesitan apoyo para que las dietas sean mejores, porque están muy cargadas en grasas y ello afecta la salud. El pobre extremo [3,6 millones de peruanos en el 2008] es quien no cubre sus necesidades alimentarias. El pobre [10,2 millones] es quien no alcanza a cubrir otras necesidades como transporte y otros. Pero también está el pobre calórico, que tiene dificultad para obtener las calorías necesarias. Un tercio de la población peruana tiene una ingesta calórica baja.
¿Está desnutrida?
Digamos que está próxima a la desnutrición. Fundamentalmente, ese tercio involucra a niños, adolescentes y jefes de hogar, la mayoría son mujeres que realizan labores entre 9 y 12 horas diarias. Se supone que esa cifra debería haber bajado, pero se ha estancado.
¿Se pudo reducir la pobreza extrema en el 2009?
No hay estadísticas, el INEI las publica para Fiestas Patrias. Pero el 50% de pobres extremos no cambió su situación del 2007 al 2008, años de fuerte crecimiento. Con la crisis del 2009 podemos pronosticar que hay gente que ingresó a la extrema pobreza, principalmente en las zonas rurales. Igual debe ocurrir con la pobreza.
Este gobierno se propuso como meta reducir la pobreza al 30%. ¿Lo logrará?
Se espera que en los próximos dos años se incremente la inversión privada y que mejore la eficacia del gasto público, creo que se podría llegar a la meta. El problema más duro será la desnutrición porque esto significa atacar problemas más complejos. Es decir, que Agua para Todos llegue al 100%, que la infraestructura de salud —aún limitada— avance y que los presupuestos por resultados se cumplan.
¿No se cumplen?
Se intenta, los ministros pueden tener claras las cosas, pero al interior de los equipos técnicos que ejecutan hay resistencias. No les gusta articularse con otras instituciones, cada cual quiere mantener su posición de dominio. La reforma del sector social no muestra aún resultados muy positivos. Y es que Economía y Finanzas tiene un enfoque basado en el costo-beneficio, pero el enfoque de los otros ministerios es de derechos, derecho a la salud, a la educación. Hay falta de sintonía. Se debe buscar el justo medio; por ejemplo, proteger los derechos de los pobres extremos, que sean bien atendidos y sacados de la indigencia.
¿Es un diálogo de sordos entre el MEF y los otros sectores?
Sí. El presidente ha priorizado e incrementado el gasto público orientado a sectores productivos en un 21%, frente a un incremento de 3,8% del gasto social. Su enfoque apunta a generar recursos para que haya un mayor clima de inversión en las zonas productivas y así las empresas se instalarán, por ejemplo, en el sector agrícola, el más intensivo en empleo. Mientras tanto, otros ministerios dicen: necesitamos respetar el derecho a la salud, a la nutrición, a la educación de todos. No es que el enfoque presidencial sea malo, pero hay que buscar el punto medio.
El incremento de 3,8% para el gasto social es poco, ¿no?
Es insuficiente. El Gobierno promueve la inversión que genera empleo para reducir la pobreza. Está bien, pero toma tiempo. Además hubo crisis —nos paramos— y el empleo no ha sido tan masivo como uno quisiera. Mientras, la gente tiene que comer y educarse. El Estado los apoya con los programas sociales; sin embargo, el intento inicial de reforma de estos, a través de una fusión superficial, ha fracasado. Por eso la gente siente que la ayuda no llega en el momento ni en la calidad adecuada. La gente está descontenta porque el discurso dice: hay dinero, pero no hay una coordinación ni sinergia entre los diferentes programas sociales. Cada uno sigue haciendo lo que mejor le parece. Recién en el 2009 se ha culminado con la construcción de los marcos lógicos de los principales programas. Hasta esa fecha todo funcionaba por inercia, ahora cada uno sabe cuál es el problema que debe resolver y cuáles los productos que deben dar y cómo alcanzarlos.
¿Coordinan?
No, ese es el problema. Está previsto mentalmente, pero no se traduce en su ejecución. Creo que Mercedes Aráoz puede realizar la reforma técnica de los programas, presionándolos a que usen un solo sistema de identificación de beneficiarios: el DNI. Hoy cada programa usa su lista de beneficiarios.
Oiga, estamos en lo mismo de hace 10 años.
Sí. Hay que romper la descoordinación. Solo se requiere la decisión política y obligar a que los programas sociales usen una lista única de beneficiarios en base al DNI. Hay ocho millones de niños que no tienen DNI, el Gobierno puede obligarse a darles uno. Tiene el dinero y los recursos técnicos, solo falta la decisión política. La ministra Vílchez dijo que se focalizarían en el DNI de los niños de 0 a 3 años, pero no sabemos cuánto se avanzó. Con el DNI se acaban las filtraciones, yuxtaposiciones y subcoberturas. Otro tema es saber cuál es el producto que tiene verdadero impacto, un costo efectivo. Antes no se sabía, con la elaboración del marco lógico se ha avanzado. Por ejemplo, la chispita o estrellita es un producto perfecto para luchar contra la desnutrición. También se ha avanzado mucho con las cocinas mejoradas y con los programas de capacitación. Ya se sabe qué tipo de capacitación es la más rentable para que el joven ingrese al mercado laboral. Pero, fíjese, han pasado 15 años de programas sociales para saberlo. Esperamos que en el 2010 se evite el uso político de estos programas y se continúe usando los productos de costo efectivo.
¿Cómo sería el uso político?
Es que los impactos de los productos demoran. ¿Qué satisface más fácilmente a un beneficiario? Una bolsa de arroz blanco lo alegra más porque te llena hoy día, que una de chispita.
¿Cree que alguien en su sano juicio haga esto?
No es improbable, porque el ruido político de las elecciones es fuerte. Hay que estar vigilantes e informar a las organizaciones sociales sobre los productos efectivos.
Hay programas sociales que funcionan mejor que otros.
Claro. Juntos está funcionando aceptablemente bien en términos de transferencia, también Agua para Todos y el Seguro Integral de Salud. Para nosotros, lo óptimo sería concentrarse en los pobres extremos e incrementar el presupuesto en 10% [3.400 millones de soles] para atender la pobreza extrema. Tendría un gran impacto en la economía. Es recomendable que los programas vayan adoptando la lógica de transferencias condicionadas. En el mundo son los más exitosos porque transfieren recursos a la población, siempre de forma condicionada y esta administra adecuadamente el dinero.
¿De dónde saldrían los 3.400 millones de soles para la extrema pobreza?
De la compra de tanques chinos, ahí se tendría la mitad, 1.500 millones de soles. Mejor es invertir en personas que en tanques.
¿CÓMO MEDIR LA POBREZA DEL 2010 CON DATOS DE 1993?
"Cifras del INEI no son confiables, no reflejan la realidad"
Por: Mariella Balbi
¿Huancavelica, Apurímac, Ayacucho, el trapecio andino, siguen con la cifra de 50% de pobreza extrema?
Sí, el 50% de esa población está en extrema pobreza. El programa Juntos no tiene más impacto porque el Ministerio de Salud no ha sabido invertir en infraestructura de salud, tampoco en médicos y equipos. El Ministerio de Educación tampoco ha hecho lo suyo, construir aulas y mandar maestros.
¿Hay un monitoreo de evaluación de impacto de los programas sociales?
No. Cada programa social sabe qué metas alcanzó, pero si hubieran trabajado en equipo, coordinadamente, se habrían alcanzado metas mayores. Por ejemplo, el sector Educación no sabe si el niño que está yendo al colegio se ha enfermado menos, o ha sido atendido por el SIS, o si su mamá recibe la ayuda de Juntos. Ninguno sabe si su beneficiario es beneficiario de otro programa. Se podría hacer una reforma silenciosa en la parte técnica.
El PNUD anunció que la desnutrición infantil ha bajado en el 2009 a 19%.
Esa cifra es una estimación del INEI, el PNUD la recogió. Nosotros no, porque no se basa en la realidad, como sí lo hace la cifra del 2008, que arroja una desnutrición de 21,5%. Además, el 2009 ha sido un año de crisis, es improbable que esta descienda. Es un dato que uno tiene que tomar con preocupación porque no incorpora los efectos de la crisis.
En el 2005 la desnutrición infantil crónica era de 22,9%, este gobierno solo la ha reducido en 1,4% si tomamos el dato del 2008: 21,5%.
Es muy pequeña, sí, porque no se han implementado las reformas radicales de los programas involucrados en este tema. Estamos en el grupo de países con el quintil de desnutrición más importante de América Latina, con Guatemala y varios países caribeños. Es contradictorio que para la cooperación internacional seamos un país de ingreso medio y tengamos estos niveles de desnutrición. Para el 2008 teníamos 585.793 niños menores de 5 años con desnutrición crónica.
Devele este misterio por favor: ¿cómo puede ser posible que aún no se tenga una línea de base para medir la desnutrición infantil?
Aún no existe, dicen que ya están los términos de referencia. La línea de base es muy rentable porque permite saber dónde falla el programa y dónde no, saber si la inversión social es eficiente. Se suponía que la línea de base de Juntos mediría desnutrición, comprensión de lectura y uso de matemáticas. Creo que el equipo técnico no comprende su importancia y nos se embarca hasta que no reciba el apoyo financiero internacional.
¿Por qué no tercerizan su elaboración?
Por temor a lo que pueda aparecer; ya no tendrán el manejo de las cifras y estarán desnudados sobre si son eficientes o no. No quieren exponerse a la vergüenza técnica y política. Si hoy se construye, los resultados estarán en el 2011. ¿Se expondrán en medio del calor político? Si quieren adoptar una posición más cínica, que lo hagan silenciosamente y guarden los resultados para el nuevo gobierno. No como hizo Fujimori con los resultados de la prueba Pisa.
¿Con la ministra de Economía variará el enfoque hacia el gasto social?
Esperemos que sí. Esperamos que en vez de firmar el cheque por los tanques chinos, firme cheques para bombear recursos para los 3,6 millones de pobres extremos. Desde la Universidad del Pacífico le pedimos que no lo firme, es más rentable socialmente.
¿Por qué Sembrando, que dirige Pilar Nores, es un programa exitoso?
Su éxito es llevar a la práctica la sinergia: la vinculación de salud, nutrición, educación e infraestructura básica en una sola intervención es la clave de su buena práctica. Tiene además un buen sistema de identificación de beneficiarios y mecanismos de monitoreo y evaluación de impacto.
¿Confía en las cifras del INEI?
No son confiables en la medida en que no reflejan la realidad de este milenio porque usan la canasta de gastos ¡de 1993!
martes, 18 de agosto de 2009
Las políticas sociales en debate: principales criterios para la innovación en programas de lucha contra la pobreza
Por: Soc. Luis Marín
Introducción
En el presente texto reflexionaremos acerca de la coyuntura actual en la que se ejecutan las principales políticas sociales[1] de lucha contra la pobreza, destacando los últimos cambios en la coyuntura político institucional del país respecto de la gestión de las políticas sociales, y haremos hincapié en una serie de criterios que se han ido priorizando para el diseño y ejecución de dichos programas, criterios que, como comentaremos, creemos que responden a las dinámicas internas de nuestro país tanto como a dinámicas externas.
Antecedentes
Como se ha mencionado en varios estudios[2], la implementación de las políticas de ajuste estructural en el país, llevadas a cabo en la década del noventa durante el gobierno de Fujimori, tenían por objetivo paliar los resultados que las medidas de primera generación habían traído consigo. Así, las nuevas políticas sociales respondían a la lógica de atender a los bolsones de pobreza que más habían sido afectados por la crisis.
En el Perú, se implantaron las medidas de ajuste de una manera más rígida que en otros países de la región, y se observaba un incremento en las cifras macroeconómicas pero a su vez un deterioro en los indicadores de bienestar. Por lo que se incrementó la pobreza, la desigualdad, la informalidad, etc.
En este escenario es que se aumentó el presupuesto de las políticas sociales (cómo porcentaje del PBI), pero este porcentaje sigue estando aún muy por debajo del promedio de la región. La apuesta del Estado por el gasto social seguía siendo insuficiente para las múltiples carencias de la población.
Los problemas de las políticas sociales y el rol del Estado
Así, era necesaria una intervención del Estado que incremente la eficacia del gasto social. Este debate sin embargo, pasaba por modificar la estructura de ejecución de los programas sociales, criticados por destinar un significativo porcentaje de su presupuesto en la burocracia para ejecutarlos[3], o pasaba por disminuir las filtraciones (que alcanzaban el 50% en los programas alimentarios) y principalmente la subcobertura de los mismos (que alcanzaba el 90% según el Marco Social Multianual).
Otro problema era el que existía un abanico de programas que hacía muy difícil conocer la situación de cada uno de ellos, además, una de institucionalidad centralizada, la superposición de programas, la corrupción, la centralización, etc. Todo ello sin mencionar que en términos de evaluación de impacto de los programas, era imposible saber exactamente cuáles eran sus efectos, ya que un problema serio de la mayoría de políticas sociales nacionales era la ausencia de líneas de base que ayuden a medir los avances en el tiempo.
El Estado, antes monopolizador de la ejecución de las políticas sociales, tenía como obligación, ante los problemas mencionados, ampliar la convocatoria a nuevas instituciones ejecutoras.
El clásico ejemplo de los programas de asistencia alimentaria ilustraría mejor esta apertura, ya que los programas de comedores populares primero, y vaso de leche después, tuvieron el apoyo de muchas instituciones de la cooperación internacional en sus inicios. Este surgimiento fue luego adoptado y masificado por el Estado.
Los organismos internacionales tales como el Fondo Monetario Internacional, el Banco Mundial y el Banco Interamericano, dictaban las “recetas” para que la economía de los países latinoamericanos generara superávits, se reinsertaran a la economía mundial y de esa manera, garantizar el pago de la deuda.[4] Como sucedió con las políticas del Consenso de Washington, los organismos multilaterales seguían ofreciendo estas nuevas recetas para programas sociales, financiando buena parte de ellas para hacerlas atractivas de los estados del tercer mundo.
Así, países como el Perú se enfrentaban al difícil reto de luchar contra la pobreza sin mucho margen de maniobra o la posibilidad de instaurar recetas innovadoras para mejorar la calidad de vida de la población. Los cuerpos técnicos nacionales –como muchos de la región- formados bajo el amparo de las grandes universidades norteamericanas, seguían creyendo que el crecimiento era la base para la superación de la pobreza (mediante el denominado chorreo, que insertaría a los excluidos en el sistema de los beneficios económicos nacionales).
En este panorama, el rol del Estado cambió. Con la implementación de las políticas de ajuste, se había reducido el Estado para que, en términos de Bourdieu (Bourdieu; 1999), “dimitía” de muchas de sus responsabilidades. Por ejemplo, en cuanto a protección social, el Perú, siguiendo la experiencia chilena, dejó en manos de la empresa privada la administración de los fondos de pensiones, entre otras cosas.
La nueva estrategia de las políticas sociales
En la última década, la apuesta para resolver o mitigar algunos de los problemas arriba mencionados, fue la de la focalización. Cierto es que la estrategia focalizadora responde a muchas más razones que la mencionada (como por ejemplo la efectividad en la ejecución del gasto, reposición de derechos de los excluidos según la teoría liberal, la disminución de la burocracia, etc), sin embargo, queremos concentrarnos en los cambios que contribuyeron a la intención de mejorar la eficacia de los programas sociales.
Uno de esos cambios fue la articulación de programas, al año 2006 se produjo una fusión, de 82 programas se pasó a 26 (Hillman s/f, p. 1), agrupándolos de acuerdo a ejes articuladores tales como la coincidencia o no en los objetivos, la entidad ejecutora, la complementariedad de los mismos, su posicionamiento en el eje del Plan Nacional de Superación de
Dicha articulación iría de la mano con una ulterior medida, la de la articulación de la estrategia en sí misma, es decir, ya no se combatía la pobreza por separado, sino que se creaba toda una institucionalidad para atacar componentes de la misma de una manera diferenciada, siguiendo la lógica de la multidimensionalidad de la pobreza.
El arribo a este calificativo de multidimensional para la pobreza, ha seguido toda una trayectoria a la que nos referiremos sucintamente, Debemos recordar antes de la emergencia del estudio de la pobreza, en la década de los ochenta se estudiaban los niveles de ingreso por grupo ocupacional, con el auge de la informalidad y las constantes crisis, se re centró el interés en los pobres, de manera indiferenciada, para luego proseguir con la identificación de la pobreza en la unidad familiar. Se pasó del método de los ingresos, al de la línea de la pobreza, la medida por la canasta básica a la de las necesidades básicas insatisfechas.
El punto central que involucra la nueva estrategia en las políticas sociales de alivio a la pobreza, es el determinar de qué lado se promueve el desarrollo desde el Estado. Siguiendo la lógica liberal en la que el mercado es el mediador de toda las dinámicas sociales, se califica la relación del la población con respecto a los servicios sociales como de oferta y demanda. Esta nueva lógica para atacar la pobreza, entiende que la focalización es más efectiva por el hecho de ir a la población realmente necesitada de ayuda y que al incentivar la demanda de servicios sociales, el Estado estará obligado a ampliar la oferta para cubrir dicha demanda (nótese el énfasis en la relación directamente proporcional entre la demanda y oferta en la interacción Estado – sociedad, cual si fuese un sistema de intercambio de mercancías).
En ese sentido, las políticas focalizadas deberían servir como un mecanismo de acercar los servicios sociales universales a la población excluida, ya que se parte del supuesto que estos pobres extremos excluidos[5], no tienen conciencia de su situación de ciudadanía y no acceden a los servicios sociales porque desconocen sus derechos. La afirmación anterior puede ser cierta, sin embargo hay que mencionar que es precisamente esta población pobre extrema y excluida, la que generalmente se encuentra en zonas rurales por encima de los
Buenas intenciones y nuevas estrategias
En el marco de la búsqueda de mayor eficiencia, a inicios de la presente década, se crearon nuevos programas que centraban su atención en la población más pobre, privilegiando principalmente a las zonas rurales como destinatarias de los programas sociales. Se pensaba que así la efectividad del gasto sería mucho mejor que las políticas universales, de las que mucha población que no cumplía el perfil era también beneficiaria.
Ello por ejemplo significó, en nuestro país, la creación de grandes redes de mujeres en los programas alimentarios que una vez beneficiadas –cumpliendo o no con los requisitos- no querían dejar de serlo. Lo que generó un problema político para con este tipo de programas, la de los beneficiarios que tenían cautivo al Estado.
Precisamente, una estrategia articuladora que independice la etapa de selección de los beneficiarios de los ministerios y del peligro de un ejercicio de clientelismo político con los programas sociales, es que dichos programas se independizan de los sectores y se adscriben a institucionalidades con cierto reconocimiento –y libertad para la toma de decisiones- técnica, como por ejemplo con los programas como Construyendo Perú, Juntos, etc.
El debate ausente de las políticas sociales
Cabría preguntarse dos cosas importantes una vez definidos estos criterios. Si el devenir de las políticas sociales –focalizadas o no- no recae en un nuevo centralismo. Recordemos que la centralización de la inversión social tuvo su auge con FONCODES durante la década del gobierno de Fujimori, y que dado que si bien es cierto en la actualidad muchos programas sociales se han desmarcado de los ministerios, algunos de ellos se han concentrado en
Por otro lado, y tal vez una reflexión más integral, importante y de interés nacional, habría que preguntarnos acerca de la complementariedad que luego de planteados los criterios de este artículo, debería caracterizar a la política social universal y a la focalizada.
Si una apuesta de país es la apuesta por la focalización a los sectores más pobres, debemos garantizar la independencia de las instancias técnicas que se encargan de dichos procesos técnicos así como la validez de sus metodologías. Sin embargo, esta apuesta por la focalización, a juicio del autor, no ha sido debidamente debatida en la actualidad.
Al parecer, la mano del Estado central asume el liderazgo y toma las decisiones respecto a las políticas mencionadas, pero ello no quiere decir que deba obviar la opinión de la sociedad civil organizada ni del Congreso y sus representantes, ya que no podemos seguir siguiendo al pie de la letra políticas sugeridas por los organismos multilaterales, mucho menos si sabemos que en nuestro país o son mal aplicadas o aplicadas al revés, generando exactamente lo contrario a los objetivos deseados. Nos basamos en la la afirmación de Efraín Gonzáles de Olarte (Gonzáles; 1994, p. 17) al respecto y mas específicamente:
“Las reformas institucionales también fueron hechas sin secuencia. La experiencia señala que la apertura comercial debe ser la primera en efectuarse y sólo al final debe hacerse la reforma financiera y de la cuenta de capitales (…). No haber seguido estas reglas en el Perú ha creado efectos contrarios a los deseados”
Por lo que podemos concluir que desde el inicio de la aplicación de las reformas o el país no estaba preparado para asumirlas o la clase política no estuvo en la capacidad de ejecutarlas eficientemente. En la actualidad, se aprecia un proceso de aparente mejora en la gestión de los programas sociales (en la medida que se han descentralizado en parte, son manejados por organismos técnicos y están en tránsito hacia una reforma del presupuesto, de lo tradicional al presupuesto por resultados) pero lamentablemente ello se realiza sin el debido debate social respecto de la estrategia. Tampoco se ha resuelto el problema de la complementariedad de las políticas sociales universales con la de los programas focalizados, ya que estos últimos no tienen medios de verificación de éxito en algunos casos, y en otros –como en el caso del programa de transferencias condicionadas- existe un relajamiento en el monitoreo de las contraprestaciones de las familias, por lo que no se puede distinguir si las mejoras en los indicadores sociales responden a la puesta en marcha de este y otros programas.
Bibliografía
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Gonzáles de Olarte, Efraín 1994 Ajuste estructural y reforma de la economía fiscal en el Perú. Instituto de Estudios Peruanos. Documento de trabajo N° 64. Serie Economía N° 23.
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Raczynsky, Dagmar s/f Focalización de programas sociales: lecciones de la experiencia chilena.
[1] Se pude decir que las políticas sociales son aquellas que tienen que ver con las condiciones de vida de las personas que comparten una sociedad. Así, las políticas sociales se centran sobre el tema de cómo, entre quiénes y en qué proporciones se distribuye la renta nacional que es resultado del proceso productivo (Pereyra; 2003, p. 1).
[2] Podemos citar entre ellos a investigaciones del Centro de Investigación Económica y Social, del Centro de Investigación de
[3] En la actualidad para que un programa social sea calificado como eficiente debe tener gastos administrativos alrededor del 10% de su presupuesto ejecutado. Si bien es cierto es importante el destino del mayor porcentaje del presupuesto hacia la población beneficiaria, creemos que este es un criterio que no debe ser el primordial.
[4] Recordemos que, incluso en el Perú, el anterior gobierno aprista propuso pagar solo un porcentaje de las exportaciones peruanas al servicio de la deuda.
[5] Según
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