jueves, 19 de julio de 2007

La minería artesanal: problemática, evolución de la legislación y reflexiones

(Resumen de la ponencia presentada por Luis Marín, para el Posgrado de Arquitectura de la Universidad Nacional de Ingeniería, Maestría en Ciencias con mención en Planificación y Gestión Urbano Regional. Presentada el 04 de Julio de 2007)
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I. Introducción


El presente trabajo busca explorar la evolución de la legislación en minería artesanal en nuestro país. Los cuerpos legales que respaldan las actividades productivas siempre han sido importantes en la medida en que en su génesis revelan un proceso social que lleva a la positivación de la voluntad general.
Por ello, más que un sencillo análisis de qué legislación existe al respecto y que organismos la promulgan, la existencia de las leyes en este campo revelan una preocupación de un grupo poblacional o un proceso de incidencia, de movilización social.


II. Tipos de minería


• Gran minería: Producción de 5 001 toneladas métricas por día a más.
• Mediana minería: Producción de 351 toneladas métricas por día a 5 000 toneladas/día.
• Pequeña minería: Producción hasta 350 toneladas métricas por día y/o áreas de explotación hasta de 2000 ha.
• Minería artesanal: no se define por producción sino por otros factores (siguiente item)


III. ¿Qué es la minería artesanal?


La minería artesanal es concebida como una actividad que explota los recursos metálicos de un territorio, de manera no tecnificada, realizado generalmente en lugares donde la gran minería ha abandonado los yacimientos porque no producen un índice comercializable de minerales.
El metal que más se explota en la actividad minero artesanal es el oro, por su alto precio en el mercado y por el conocimiento, más o menos generalizado, de los procedimientos de explotación del mismo.
Según la legislación peruana, la pequeña minería y la minería artesanal son (Ley N°27651 y D.S.N°013-2002-EM):
Artículo 2º.-Son actividades que se sustentan en la utilización intensiva de mano de obra que las convierten en una gran fuerte de generación de empleo y de beneficios colaterales productivos, en las áreas de influencia de sus operaciones que generalmente son las más apartadas y deprimidas del país, constituyéndose en polos de desarrollo. La pequeña minería y la Minería Artesanal , las cuales comprenden las labores de extracción y recuperación de sustancias metálicas y no metálicas del suelo y subsuelo, , desarrollándose en forma personal o como conjunto de personas naturales o jurídicas que buscan maximizar ingreso de subsistencia.


IV. Panorama minero artesanal


La Minería artesanal es más contaminante que la pequeña, mediana y gran minería, la minería artesanal llega a producir el 56% de la contaminación ambiental por minería, mientras que los otros tipos de minería alcanzan niveles inferiores (44%).
En la Producción mundial de oro el Perú produce el 16%, proviniendo este de la minería artesanal (Fuente: GoldFields Mineral Service Lt.d)
Por los elevados precios de los minerales, la minería artesanal aurífera es la más rentable, y la que mayor cantidad de población moviliza.
En el Perú, Cerca del 30% del oro, proviene de lavaderos y minas subterráneas, en las cuales trabajan cerca de 100 mil personas.
El trabajo infantil no es extraño en este tipo de explotación minera.


V. Escenario de la minería artesanal


La producción minero artesanal del país se centra en Ica, Ayacucho, Arequipa, Trujillo, Madre de Dios y Puno.
La importancia de esta actividad radica en que se ha convertido en la práctica, en un colchón de pobreza en las zonas rurales, y como veremos mas adelante, conlleva el riesgo humano y genera pasivos ambientales muy importantes.


VI. Minería artesanal, minería informal


La minería artesanal es denominada también minería informal. Debido a que la mayoría de sus características están vinculadas con esa economía subterránea, que no se registra en las grandes cifras. Sin embargo, no solo se observa informalidad en el aspecto económico, sino también en las precarias formas de trabajo (tipo enganche), se puede decir que la informalidad en la minería artesanal está ligada a:
· La sobrevivencia
· Existencia de minas de fácil acceso (fatalidad geológica)
· Legislación
· Gestión ambiental
· Condiciones de trabajo
· Financiamiento o acceso al crédito
· Desarrollo tecnológico


VII. Promoviendo la asociatividad: logros reales


Las asociaciones de mineros artesanales se encuentran formadas por los mineros artesanales que llamaremos “migrantes” y además pueden ser conformadas por los locales de una comunidad.
Existen dinámicas diferentes para cada tipo de asociación, generalmente, la asociación de mineros “migrantes” se ubica en un campamento muy precario y cercano a la zona de explotación, que puede ser un cerro, una loma, un río, etc.
En segundo término, las asociaciones de mineros artesanales locales son formadas por residentes de la comunidad más cercana, que puede o no tener su génesis en procesos de explotación minera (no sucede así en la mayoría de los casos, las localidades suelen ser agrícolas en primera instancia.)
En un estudio reciente sobre el tema[1], se encontró que los entrevistados pertenecientes a las organizaciones mineras no tienen claro los objetivos de la asociación, pero si tienen claro los pocos beneficios que adquieren como: un carné que los identifica ante el decomiso de los explosivos o, anteriormente, les evitaba ser confundidos con terroristas. Actualmente muchos de los miembros no asisten a las reuniones, no pagan las cuotas o simplemente no se asocian.
En cuanto a las dirigencias de la organización, se presume así que la participación se basa en la posibilidad de superar dificultades en el corto plazo a partir de la eficacia de los dirigentes. Se pudo inferir del diálogo con algunos dirigentes de la organización que los procedimientos de toma de decisiones se establecen según la obtención de resultados concretos. Es decir, la legitimidad política se basa en la realización del “bien común” proporcionándose valor a los resultados en desmedro de los procedimientos para llegar a ellos. En síntesis, organizarse está sujeto a una tendencia plebiscitaria, donde los dirigentes son vistos como proveedores para sus carencias.


VIII. El proyecto GAMA


A partir del año 2001, COSUDE y el Ministerio de Energía y Minas (MEM) han sido contrapartes del Proyecto GAMA (Gestión ambiental para la minería artesanal, 2000-2002: fase 1) que incorporó entre otros el aspecto “legal-administrativo” en su estrategia para lograr el objetivo ambiental.
El principal dilema de ¿cómo lograr la formalización del sector minero-artesanal? consistía en las dificultades de diálogo y relación entre el Estado (MEM) y los mineros artesanales (en su condición de informales e ilegales). Para la solución de ésta situación de conflicto, el Proyecto GAMA estaba en posición de tender un puente entre el MEM y los “informales”, integrando además otros actores vinculados al problema, como la pequeña minería (titulares, plantas), ONGs, y en forma puntual otras agencias de cooperación. Elementos claves en el proceso de facilitación de un marco legal para la minería artesanal eran:
· el apoyo a la organización de los mineros artesanales (empoderamiento),
· la creación de plataformas de encuentro y discusión entre los actores, y
· la neutralidad de la posición del proyecto, para que sean los propios interesados los que promuevan los cambios.
El Plan Operativo de la fase 1 de proyecto GAMA contemplaba inicialmente una muy limitada incidencia del proyecto a nivel macro y con respecto a posibles cambios de la legislación minera.
El proyecto GAMA convoca para Junio del 2001 a los principales actores “antagónicos” a un “Taller propositivo” cuatri-partito, con participación del Estado y ONGs, así como Mineros artesanales y Mineros convencionales. La composición de los participantes era “explosiva”, existiendo conflictos abiertos entre:
(a) Estado – ONGs,
(b) Estado – Mineros artesanales,
(c) Mineros artesanales – Mineros convencionales, y
(d) Mineros convencionales – ONGs.
En Septiembre 2001, se dio el “Primer Encuentro de Mineros Artesanales del Sur Medio” en Arequipa, Lo que sucedió en ese Encuentro, fue que los representantes de las diferentes comunidades en forma espontánea se “apropiaron” de la propuesta. Hubo paralelamente dos iniciativas legislativas en proyecto, una por Carrasco Távara y otra por el Congresista Torres Ccalla.
Así, se fusionaron en comisión los dos proyectos y se incluyeron los aportes de los mineros artesanales. Al conocer aquello, se organizaron los mineros artesanales de Puno, pidieron apoyo para un encuentro minero artesanal en Puno, de GAMA y la OIT.
Para noviembre del 2001 los mineros artesanales de Madre de Dios ya se habían organizado, unidos a las otras dos coordinadoras, hicieron presión permanente en Lima.
Este proyecto pasa entonces del impulso inicial de GAMA a ser apropiado por los mineros. En Enero de 2002, se aprobó nuevamente con unanimidad la Ley 27561: Ley de Promoción y Formalización de la Pequeña Minería y Minería Artesanal.


IX. Marco Legal de la Pequeña Minería y Minería Artesanal en el Perú


· Ley de Formalización y Promoción de la Pequeña Minería y la Minería Artesana – Ley Nº 27651 (2002) y su Reglamento aprobado por D.S. Nº 013-2002-EM.
· Normas de Descentralización: Ley Orgánica de Gobiernos Regionales, Los Planes Anuales de Transferencia, entre otros.
· Ley que regula el Cierre de Minas – Ley Nº 28090 (2003) y su Reglamento aprobado por D.S.Nº 033-2005-EM


X. Consecuencias negativas que trae la práctica de la minería informal


· Degradación Ambiental – Desarrollo No Sostenible
· Precarias condiciones de Seguridad e Higiene
· Conflictividad Social y Legal
· Dispersión Geográfica Amplia
· Bajos costos de Producción y desarrollo tecnológico
· Dinamizador de economías locales - informales
· Malas condiciones de trabajo, ya que hacen caso omiso a la normatividad laboral vigente
· Daños ambientales (la generación de pasivos ambientales)


XI. Reflexiones desde la problemática


· La problemática de la minería artesanal tiene que ver con el abuso del que son víctimas los mineros artesanales, ya que al promulgarse la ley de MA[2] y no estar totalmente incluidos en ella (contempla a los MA formalizados y altamente organizados), los sitúa en una condición de exclusión.[3]
· Al hallarse marginados de la cadena productiva o mejor dicho, sin tener la real capacidad de negociación de precios –ya que no constituyen un grupo importante de presión- ante los procesadores de material. Los mineros se hallan en una condición de vulnerabilidad que se maximiza con la falta de confianza al interior de las asociaciones en general
· La condición de “allegado” quiere expresar la condición de migrante de la mayoría de los habitantes de la comunidad. Encontramos gente de Chiclayo, Puno, Ayacucho, etc. Lo que perjudica la cohesión social en los pueblos minero artesanales Genera una construcción de identidades “en respuesta a” o “a diferencia de”


XII. Reflexiones sobre la Ley de Minería Artesanal (LMA)


Según la Ley de Minería Artesanal, la condición de formalidad de una asociación de MA (Mineros artesanales) se obtiene al cumplir con una serie de requisitos que son muchas veces muy difíciles de cumplir para los asociados.
Esto deviene en una inaplicabilidad de la Ley a nivel general, y detrimento la labor de la asociación minera, si es que no alcanza los estándares o realiza los procedimientos señalados en dicha ley. Para esto, proponemos una categorización de la condición de las asociaciones mineras, más o menos así:
Categoría
Condición respecto a la ley
Mineros artesanales formalizados (tipo 1): Organicidad alta
· Cumplen con los requisitos de la LMA y realizan sus actividades mediante la gestión de la asociación, tanto en la protesta de denuncios como en la compra de insumos
Mineros artesanales formalizados (tipo 2): Organicidad media
· Mineros artesanales que cumplen con la organización, canalizan la mayoría de las compras de insumos, “defienden” a los asociados contra abusos de las autoridades y/o grupos extraños, pero no trabajan “formalmente” pues no tienen denuncios constituidos. A su vez, la organización puede servir de “palanca” para el movimiento social de la comunidad.
Mineros artesanales informales (tipo 3): Organicidad baja
· Mineros artesanales disgregados que no forman ninguna asociación. Explotan el mineral al margen de la legalidad sin cometer delitos (solo faltas). La adquisición de sus insumos es irregular

Como hemos señalado la existencia misma de la Ley excluye más a los mineros artesanales. Debemos reflexionar acerca de la real problemática de los MA; de cómo en realidad se ha dado este proceso de construcción de esta Ley, y de cómo debe seguir elevándose las propuestas para la implementación de una política de Estado que no excluya a los agentes que están más cercanos a estas problemáticas. Tal vez un mecanismo de incidencia deba ser promovido por GAMA, pero una incidencia que recoja la verdadera problemática y motivos de los MA.


XIII. Reflexiones para la gestión ambiental


• La facultad de evaluar y aprobar los Planes de Cierre de las Actividades Pequeña Minería y Minería Artesanal; así como los Planes de Cierre de los Pasivos Ambientales de estas actividades ha sido transferida a los Gobiernos Regionales; sin haberse desarrollo a nivel nacional los criterios necesarios para la adecuada elaboración e implementación de estos Planes de Cierre.
• Falta mayor fortalecimiento de capacidades en los Gobiernos Regionales para atender las funciones y facultades transferidas con relación a la Pequeña Minería y Minería Artesanal.
• Continuar los procesos de formalización a Pequeña Minería y Minería Artesanal, obteniendo ventajas para el pequeño minero que será sujeto de crédito, incorporándose al circuito económico formal.


XIV. Algunas fuentes


Consejo Nacional del Ambiente (CONAM). Dirección de Calidad Ambiental y Recursos Naturales. Lic. Lourdes Loayza Bellido.
López, Felicia et ali 2005 Manual de capacitación para el desarrollo integral de los mineros artesanales (Lima, CIASO).
Marín, Luis 2006 2006. Informe preliminar de Evaluación del Proyecto GAMA. (Lima, INFORMET)
Mosquera, César 2006 El desafío de la formalización en la minería artesanal y de pequeña escala (Lima, Cooperacción)
Medina, Guillermo et ali 2005 La luz al final del túnel: Sistematización de una estrategia de empoderamiento y resolución de conflictos para la legalización de la minería artesanal, logrando su inclusión en la economía formal del Perú. Proyecto GAMA.
Plataforma de gestión de conocimientos para la minería artesanal (GECO) http://geco.mineroartesanal.com
Proyecto GAMA: Gestión Ambiental en la Minería Artesanal http://www.gama-peru.org/
Romero, María et ali 2005 Formalización de la minería en pequeña escala en América Latina y el Caribe (Lima, Cooperacción)


NOTAS


[1] INFORMET; 2006.
[2] En adelante Mineros Artesanales (MA).
[3] Esta condición de exclusión se se refleja en los testimonios recogidos por el autor en las entrevistas informales con mineros que no eran miembros de la asociación y que evidenciaban –al igual que muchos pertenecientes a la asociación- el hecho de un resentimiento hacia los capitales que sí podían sacar algún beneficio de la situación, de esta ley excluyente más que incluyente.