Por: Soc. Luis Marín
Introducción
En el presente texto reflexionaremos acerca de la coyuntura actual en la que se ejecutan las principales políticas sociales[1] de lucha contra la pobreza, destacando los últimos cambios en la coyuntura político institucional del país respecto de la gestión de las políticas sociales, y haremos hincapié en una serie de criterios que se han ido priorizando para el diseño y ejecución de dichos programas, criterios que, como comentaremos, creemos que responden a las dinámicas internas de nuestro país tanto como a dinámicas externas.
Antecedentes
Como se ha mencionado en varios estudios[2], la implementación de las políticas de ajuste estructural en el país, llevadas a cabo en la década del noventa durante el gobierno de Fujimori, tenían por objetivo paliar los resultados que las medidas de primera generación habían traído consigo. Así, las nuevas políticas sociales respondían a la lógica de atender a los bolsones de pobreza que más habían sido afectados por la crisis.
En el Perú, se implantaron las medidas de ajuste de una manera más rígida que en otros países de la región, y se observaba un incremento en las cifras macroeconómicas pero a su vez un deterioro en los indicadores de bienestar. Por lo que se incrementó la pobreza, la desigualdad, la informalidad, etc.
En este escenario es que se aumentó el presupuesto de las políticas sociales (cómo porcentaje del PBI), pero este porcentaje sigue estando aún muy por debajo del promedio de la región. La apuesta del Estado por el gasto social seguía siendo insuficiente para las múltiples carencias de la población.
Los problemas de las políticas sociales y el rol del Estado
Así, era necesaria una intervención del Estado que incremente la eficacia del gasto social. Este debate sin embargo, pasaba por modificar la estructura de ejecución de los programas sociales, criticados por destinar un significativo porcentaje de su presupuesto en la burocracia para ejecutarlos[3], o pasaba por disminuir las filtraciones (que alcanzaban el 50% en los programas alimentarios) y principalmente la subcobertura de los mismos (que alcanzaba el 90% según el Marco Social Multianual).
Otro problema era el que existía un abanico de programas que hacía muy difícil conocer la situación de cada uno de ellos, además, una de institucionalidad centralizada, la superposición de programas, la corrupción, la centralización, etc. Todo ello sin mencionar que en términos de evaluación de impacto de los programas, era imposible saber exactamente cuáles eran sus efectos, ya que un problema serio de la mayoría de políticas sociales nacionales era la ausencia de líneas de base que ayuden a medir los avances en el tiempo.
El Estado, antes monopolizador de la ejecución de las políticas sociales, tenía como obligación, ante los problemas mencionados, ampliar la convocatoria a nuevas instituciones ejecutoras.
El clásico ejemplo de los programas de asistencia alimentaria ilustraría mejor esta apertura, ya que los programas de comedores populares primero, y vaso de leche después, tuvieron el apoyo de muchas instituciones de la cooperación internacional en sus inicios. Este surgimiento fue luego adoptado y masificado por el Estado.
Los organismos internacionales tales como el Fondo Monetario Internacional, el Banco Mundial y el Banco Interamericano, dictaban las “recetas” para que la economía de los países latinoamericanos generara superávits, se reinsertaran a la economía mundial y de esa manera, garantizar el pago de la deuda.[4] Como sucedió con las políticas del Consenso de Washington, los organismos multilaterales seguían ofreciendo estas nuevas recetas para programas sociales, financiando buena parte de ellas para hacerlas atractivas de los estados del tercer mundo.
Así, países como el Perú se enfrentaban al difícil reto de luchar contra la pobreza sin mucho margen de maniobra o la posibilidad de instaurar recetas innovadoras para mejorar la calidad de vida de la población. Los cuerpos técnicos nacionales –como muchos de la región- formados bajo el amparo de las grandes universidades norteamericanas, seguían creyendo que el crecimiento era la base para la superación de la pobreza (mediante el denominado chorreo, que insertaría a los excluidos en el sistema de los beneficios económicos nacionales).
En este panorama, el rol del Estado cambió. Con la implementación de las políticas de ajuste, se había reducido el Estado para que, en términos de Bourdieu (Bourdieu; 1999), “dimitía” de muchas de sus responsabilidades. Por ejemplo, en cuanto a protección social, el Perú, siguiendo la experiencia chilena, dejó en manos de la empresa privada la administración de los fondos de pensiones, entre otras cosas.
La nueva estrategia de las políticas sociales
En la última década, la apuesta para resolver o mitigar algunos de los problemas arriba mencionados, fue la de la focalización. Cierto es que la estrategia focalizadora responde a muchas más razones que la mencionada (como por ejemplo la efectividad en la ejecución del gasto, reposición de derechos de los excluidos según la teoría liberal, la disminución de la burocracia, etc), sin embargo, queremos concentrarnos en los cambios que contribuyeron a la intención de mejorar la eficacia de los programas sociales.
Uno de esos cambios fue la articulación de programas, al año 2006 se produjo una fusión, de 82 programas se pasó a 26 (Hillman s/f, p. 1), agrupándolos de acuerdo a ejes articuladores tales como la coincidencia o no en los objetivos, la entidad ejecutora, la complementariedad de los mismos, su posicionamiento en el eje del Plan Nacional de Superación de
Dicha articulación iría de la mano con una ulterior medida, la de la articulación de la estrategia en sí misma, es decir, ya no se combatía la pobreza por separado, sino que se creaba toda una institucionalidad para atacar componentes de la misma de una manera diferenciada, siguiendo la lógica de la multidimensionalidad de la pobreza.
El arribo a este calificativo de multidimensional para la pobreza, ha seguido toda una trayectoria a la que nos referiremos sucintamente, Debemos recordar antes de la emergencia del estudio de la pobreza, en la década de los ochenta se estudiaban los niveles de ingreso por grupo ocupacional, con el auge de la informalidad y las constantes crisis, se re centró el interés en los pobres, de manera indiferenciada, para luego proseguir con la identificación de la pobreza en la unidad familiar. Se pasó del método de los ingresos, al de la línea de la pobreza, la medida por la canasta básica a la de las necesidades básicas insatisfechas.
El punto central que involucra la nueva estrategia en las políticas sociales de alivio a la pobreza, es el determinar de qué lado se promueve el desarrollo desde el Estado. Siguiendo la lógica liberal en la que el mercado es el mediador de toda las dinámicas sociales, se califica la relación del la población con respecto a los servicios sociales como de oferta y demanda. Esta nueva lógica para atacar la pobreza, entiende que la focalización es más efectiva por el hecho de ir a la población realmente necesitada de ayuda y que al incentivar la demanda de servicios sociales, el Estado estará obligado a ampliar la oferta para cubrir dicha demanda (nótese el énfasis en la relación directamente proporcional entre la demanda y oferta en la interacción Estado – sociedad, cual si fuese un sistema de intercambio de mercancías).
En ese sentido, las políticas focalizadas deberían servir como un mecanismo de acercar los servicios sociales universales a la población excluida, ya que se parte del supuesto que estos pobres extremos excluidos[5], no tienen conciencia de su situación de ciudadanía y no acceden a los servicios sociales porque desconocen sus derechos. La afirmación anterior puede ser cierta, sin embargo hay que mencionar que es precisamente esta población pobre extrema y excluida, la que generalmente se encuentra en zonas rurales por encima de los
Buenas intenciones y nuevas estrategias
En el marco de la búsqueda de mayor eficiencia, a inicios de la presente década, se crearon nuevos programas que centraban su atención en la población más pobre, privilegiando principalmente a las zonas rurales como destinatarias de los programas sociales. Se pensaba que así la efectividad del gasto sería mucho mejor que las políticas universales, de las que mucha población que no cumplía el perfil era también beneficiaria.
Ello por ejemplo significó, en nuestro país, la creación de grandes redes de mujeres en los programas alimentarios que una vez beneficiadas –cumpliendo o no con los requisitos- no querían dejar de serlo. Lo que generó un problema político para con este tipo de programas, la de los beneficiarios que tenían cautivo al Estado.
Precisamente, una estrategia articuladora que independice la etapa de selección de los beneficiarios de los ministerios y del peligro de un ejercicio de clientelismo político con los programas sociales, es que dichos programas se independizan de los sectores y se adscriben a institucionalidades con cierto reconocimiento –y libertad para la toma de decisiones- técnica, como por ejemplo con los programas como Construyendo Perú, Juntos, etc.
El debate ausente de las políticas sociales
Cabría preguntarse dos cosas importantes una vez definidos estos criterios. Si el devenir de las políticas sociales –focalizadas o no- no recae en un nuevo centralismo. Recordemos que la centralización de la inversión social tuvo su auge con FONCODES durante la década del gobierno de Fujimori, y que dado que si bien es cierto en la actualidad muchos programas sociales se han desmarcado de los ministerios, algunos de ellos se han concentrado en
Por otro lado, y tal vez una reflexión más integral, importante y de interés nacional, habría que preguntarnos acerca de la complementariedad que luego de planteados los criterios de este artículo, debería caracterizar a la política social universal y a la focalizada.
Si una apuesta de país es la apuesta por la focalización a los sectores más pobres, debemos garantizar la independencia de las instancias técnicas que se encargan de dichos procesos técnicos así como la validez de sus metodologías. Sin embargo, esta apuesta por la focalización, a juicio del autor, no ha sido debidamente debatida en la actualidad.
Al parecer, la mano del Estado central asume el liderazgo y toma las decisiones respecto a las políticas mencionadas, pero ello no quiere decir que deba obviar la opinión de la sociedad civil organizada ni del Congreso y sus representantes, ya que no podemos seguir siguiendo al pie de la letra políticas sugeridas por los organismos multilaterales, mucho menos si sabemos que en nuestro país o son mal aplicadas o aplicadas al revés, generando exactamente lo contrario a los objetivos deseados. Nos basamos en la la afirmación de Efraín Gonzáles de Olarte (Gonzáles; 1994, p. 17) al respecto y mas específicamente:
“Las reformas institucionales también fueron hechas sin secuencia. La experiencia señala que la apertura comercial debe ser la primera en efectuarse y sólo al final debe hacerse la reforma financiera y de la cuenta de capitales (…). No haber seguido estas reglas en el Perú ha creado efectos contrarios a los deseados”
Por lo que podemos concluir que desde el inicio de la aplicación de las reformas o el país no estaba preparado para asumirlas o la clase política no estuvo en la capacidad de ejecutarlas eficientemente. En la actualidad, se aprecia un proceso de aparente mejora en la gestión de los programas sociales (en la medida que se han descentralizado en parte, son manejados por organismos técnicos y están en tránsito hacia una reforma del presupuesto, de lo tradicional al presupuesto por resultados) pero lamentablemente ello se realiza sin el debido debate social respecto de la estrategia. Tampoco se ha resuelto el problema de la complementariedad de las políticas sociales universales con la de los programas focalizados, ya que estos últimos no tienen medios de verificación de éxito en algunos casos, y en otros –como en el caso del programa de transferencias condicionadas- existe un relajamiento en el monitoreo de las contraprestaciones de las familias, por lo que no se puede distinguir si las mejoras en los indicadores sociales responden a la puesta en marcha de este y otros programas.
Bibliografía
Béjar, Héctor 2007 Política Social Justicia Social Centro de Estudios para el Desarrollo y
BOURDIEU, Pierre 1999 La miseria del mundo. 1993, Ed. Akal, Barcelona.
Cohen, Ernesto y Franco Rolando (Coord.) 2006 Transferencias con corresponsabilidad: una mirada latinoamericana. México. SEDESOL.
Farfán, Hillman s/f Proceso de fusión, integración y articulación de programas. Dirección General de Asuntos Económicos y Sociales.
FONCODES, CIES 2002 Desafíos de las políticas sociales. Superación de la pobreza e integración social en América Latina. Lima.
Franco, Rolando 1996 Los paradigmas de la política social en América Latina. CEPAL.
Gonzáles de Olarte, Efraín 1994 Ajuste estructural y reforma de la economía fiscal en el Perú. Instituto de Estudios Peruanos. Documento de trabajo N° 64. Serie Economía N° 23.
Mallo, Susana y Serna, Miguel s/f Las promesas incumplidas de las reformas estructurales: democracia y exclusión.
Mengo, Isabel 2009 Influencia neoliberal en la reforma del Estado en Latinoamérica – ciclos y representantes (www.rcci.net.globalizacion/2009/fg830.htm)
Pereyra C. Omar 2003 Políticas sociales: el Estado frente a la pobreza
Presidencia del Consejo de Ministros. Comisión Interministerial de Asuntos Sociales (CIAS) 2008 Marco Social Multianual 2009 – 2011: Orientaciones de política para los programas sociales.
Presidencia del Consejo de Ministros. Secretaría Técnica. Comisión Interministerial de Asuntos Sociales (CIAS) 2008 Política Social. Compendio de normas para la estrategia nacional CRECER.
Raczynsky, Dagmar s/f Focalización de programas sociales: lecciones de la experiencia chilena.
[1] Se pude decir que las políticas sociales son aquellas que tienen que ver con las condiciones de vida de las personas que comparten una sociedad. Así, las políticas sociales se centran sobre el tema de cómo, entre quiénes y en qué proporciones se distribuye la renta nacional que es resultado del proceso productivo (Pereyra; 2003, p. 1).
[2] Podemos citar entre ellos a investigaciones del Centro de Investigación Económica y Social, del Centro de Investigación de
[3] En la actualidad para que un programa social sea calificado como eficiente debe tener gastos administrativos alrededor del 10% de su presupuesto ejecutado. Si bien es cierto es importante el destino del mayor porcentaje del presupuesto hacia la población beneficiaria, creemos que este es un criterio que no debe ser el primordial.
[4] Recordemos que, incluso en el Perú, el anterior gobierno aprista propuso pagar solo un porcentaje de las exportaciones peruanas al servicio de la deuda.
[5] Según
No hay comentarios:
Publicar un comentario