Construcción de capital social y gobernabilidad democrática

Por: Luis Marín
(Resumen de la ponencia del mismo título para el Posgrado de Arquitectura de la Universidad Nacional de Ingeniería, 21 de Junio de 2007).

Introducción

El presente texto tiene el objetivo de explorar a profundidad los conceptos de capital social y gobernabilidad democrática, destacando su importancia en las posibles experiencias de intervención como planificadores. Comprendiéndolos, podemos tener en cuenta la importancia del capital social para la toma de decisiones que se orienten a potenciarlo, propiciando a su vez la construcción del mismo, en un contexto donde se democratice el poder y este sea compartido por los miembros de la sociedad. Pensamos que la discusión sobre el capital social es importante porque permite incorporar la organización social y sus potenciales al discurso del desarrollo, pues muchas veces se prescinde de este componente al intervenid en una realidad determinada.
El texto se divide en cuatro partes, la primera parte: “Empoderamiento y capital social” pasa a explorar cada uno de los conceptos que tienen que ver con la teoría del empoderamiento, el concepto de poder, los tipos de capitales, los estudios pioneros sobre capital social y algunas características del concepto.
En la segunda parte, conceptualizaremos los términos de gobernabilidad y gobernanza, para destacar sus diferencias y la pertinencia de la buena gobernanza en la construcción del capital social. En la tercera parte, exploraremos la relación entre capital social y gobernanza, haciendo referencia a algunas experiencias puntuales. Por último, damos algunas breves conclusiones, que pensando de manera crítica uno de los conceptos y sus orientaciones.

Estructura del trabajo

Para repasar los conceptos de capital social y gobernabilidad democrática, hemos estructurado el presente trabajo de la siguiente forma:

I. Empoderamiento y capital social:

a. Por los caminos del empoderamiento
b. ¿Porqué empoderamiento?
c. Poder y capitales
d. Acercándonos al concepto de capital social: los pioneros
e. Características del capital social
f. Capital social y redes sociales

II. Gobernabilidad y gobernanza:

a. ¿Qué es la gobernabilidad?
b. Gobernabilidad democrática: la buena gobernanza

III. Capital social y gobernabilidad

a. Capital social para la gobernabilidad
b. Construir capital social: el rol de la participación

IV. Conclusiones

V. Referencias bibliográficas

VI. Anexos

I. Empoderamiento y capital social:

a. Por los caminos del empoderamiento

El empoderamiento viene de los estudios de género, el género es un enfoque teórico que estudia la relación entre los géneros[1] y propicia la equidad de poder entre géneros, especialmente entre varones y mujeres. Así, al discutir el ordenamiento o las jerarquías de poder, el género se convierte en un enfoque de intervención política, en la medida en que busca el bien común de las personas, sin importar su género.
Por otro lado, el término empoderamiento viene del verbo inglés empowerment, que describe el hecho de que una persona ejerce poder, este se acuñó en Estados Unidos, a fines de los años ochenta.
Entre las definiciones más cercanas al término de empoderamiento en lengua castellana, se pueden definir también el autofortalecimiento, control, poder propio, autoconfianza, decisión propia, capacidad de luchar por derechos, ser libre, etc. Como podemos notar, una idea central del empoderamiento es el uso del PODER.

b. ¿Porqué empoderamiento?

El empoderamiento vendría a ser entonces, un proceso mediante el cual se implementa una estrategia, que puede ser una estrategia de superación de la pobreza, por ejemplo. Pero el empoderamiento, si bien puede ser un medio para conseguir superar –o paliar-las condiciones de pobreza de determinado grupo social, puede ser también un fin, ya que supone el tránsito de una ciudadanía pasiva a una ciudadanía activa, es decir; busca que la población en general se involucre directamente con formas de superar las condiciones de inequidad y/o vulnerabilidad en las que se hallan inmersas.
El empoderamiento como estrategia de lucha contra la pobreza, supone que la población en esta condición tiene recursos aprovechables, dichos recursos son sus capitales[2], que pueden ser de diverso tipo, como veremos más adelante.

c. Poder y capitales

Respecto al concepto clave de esta teoría, Jo Rowlands [3] afirma que existen tres tipo de poder, que son el poder sobre, poder para y poder desde. El poder sobre, es cuando existe una relación de jerarquía entre dos sujetos, o grupos. En este primer tipo un sujeto tiene el poder sobre otro, y puede obligarlo a que realice la voluntad del primer sujeto. En ese sentido, hay que tener en cuenta que el poder no siempre es una relación de suma cero, sino que por ejemplo, en este caso, se genera una relación de opresión entre los sujetos. El poder para, es el tipo de poder que tienen los individuos o grupos para motivar las acciones de los otros, sin que ello implique relaciones de jerarquía. Por último, el poder desde es el tipo de poder que se genera desde las organizaciones, que puden movilizar sus recursos para la obtención de un objetivo[4].
El empoderamiento entonces, supone el uso activo de diversos capitales. Según la teoría del empoderamiento, el individuo puede hacer uso del capital físico (infraestructura), financiero, humano (aptitudes, conocimientos y capacidades), cultural, social (redes y relaciones de confianza), natural (recursos naturales), etc.

d. Acercándonos al concepto de capital social: los pioneros

El capital social es un concepto clave del empoderamiento. Su uso se remonta a Edward C. Banfiedl, en su libro “Base moral de una sociedad retrasada” (1958) y “La ciudad infernal” (1970). En ellos el autor afirmaba que la ayuda gubernamental a pobres podía hacer sentirse virtuosos a los promotores pero no mejoraba la vida de receptores. Entonces, debía cambiarse las políticas de intervención por otras más eficaces. Posteriormente, a finales de los años 80, Coleman y Putnam estudiaron el deterioro del civismo en localidades norteamericanas.
Coleman estudió a los actores en sindicatos y empresas, concluyendo que: “Capital social […] no es una sola entidad, sino una variedad de entidades […] que facilitan ciertas acciones de individuos en una estructura”. Para Coleman, el interés se centró en sus efectos, concluyendo que el Capital Social es importante por sus efectos, pues atrae la confianza, beneficios relacionales, descubrimiento de oportunidades.[5]
Putnam es otro intelectual que estudió la interacción entre sociedad civil y gobierno, estableciendo que: “cuanto más intensos sean los niveles de interacción, más fuerte será la democracia y viceversa”. Putnam comparó Italia del norte con el sur durante veinte años. Encontró que en el sur eran menos democráticos a pesar de la existencia de redes, pero funcionales a relaciones patrón-cliente que eran apoyadas por la mafia, mientras los grupos del norte tenían una mentalidad cívica. Aquí se demuestra que los usos del capital social también pueden tender efectos negativos, como el estar sujeto a favores de clanes como los de la famosa mafia italiana.
Por otro lado, Putnam afirma que las democracias y economías trabajan mejor donde existe una larga tradición de compromiso cívico independiente del gobierno, como por ejemplo en los Estados Unidos, en donde la sociedad se convierte en contrapeso del poder central desde los inicios de la República.
Por último Bourdieu es un sociólogo francés que afirma que el capital social son las: “ventajas y oportunidades que obtienen las personas al ser miembros de ciertas comunidades, espacios o grupos (campus)”. Posteriormente desarrolla el concepto de campus para hacer referencia al espacio social donde se reproduce el hábitus, que son las prácticas sociales de las personas ejerciendo su rol social en determinado espacio[6].

e. Características del capital social

El capital social tiene por característica ser un capital que, a diferencia de los otros, mientras más se usa más se reproduce [7]. A su vez, el uso de este capital, trae consigo un círculo virtuoso pus potencia la participación de las personas en la toma de decisiones (públicas o privadas), así como fomenta el desarrollo de capacidades entre los individuos. En general, el empoderamiento trae consigo esta cadena de procesos positivos para la sociedad.
Una característica central del capital social es que además, es el centro de todos los capitales, porque permite un uso efectivo y dinámico de los otros tipos de capitales, explotando las potencialidades de los individuos en un grupo social, administrando los otros capitales.

f. Capital social y redes sociales

Las redes sociales son las relaciones que tejen los individuos alrededor suyo, es el conjunto de relaciones, explotadas o no, que determinan la posición social del individuo. No es solamente las relaciones en su grupo social, sino que traspasan este para insertarse en diversos estratos.
Las redes sociales entonces, son una especie de propiedad. Las personas son propietarias de sus relaciones. Mientras exista una mayor densidad de redes, se darán prácticas de mayor cooperación y normas de reciprocidad y confianza, que surgen de esas relaciones. Así, el capital social tiene que ver con los stocks de confianza social de un individuo o grupo (Béjar, 2007).
Debemos mencionar, con respecto a este punto, que muchos confunden el capital social con un análisis de redes sociales. El capital social no son las redes en sí mismas, sino que tratan acerca de cómo los individuos usan (o capitalizan) estas redes para acceder a mayores oportunidades. Por ejemplo, algunos teóricos preguntan a un sujeto, cuantos individuos conoce en el gobierno local, el poder judicial, el gobierno central, en la comunidad vecina, en los partidos políticos, etc., elaborando un índice de mayor capital para el que tiene mayores relaciones. Sobra decir, que en la forma en que se exploten dichas relaciones para agenciarse algún beneficio, particular o comunal, se está haciendo uso efectivo de los capitales sociales.

II. Gobernabilidad y gobernanza

a. ¿Qué es la gobernabilidad?

El Banco Mundial en 1987 acuña el término: “good governance” (buena gobernanza) porque los países africanos subsaharianos, que después de diez años de préstamos no se desarrollaban. Por ello se empiezan a usar los términos de descentralización y buena gobernanza.
Este concepto tiene elementos que se pueden rastrear desde 1835. En dicho año, Alexis de Tocqueville estudia las redes de la sociedad estadounidense a comienzos de la república. En el citado país había un tejido social y de instituciones que –como ya hemos mencionado- era el contrapeso del poder político.
Una definición más precisa del término es la del ejercicio eficiente, eficaz, y legítimo del poder y la autoridad para el logro de objetivos sociales y económicos (Sagasti et ali: 1995). Por otro lado, Mazureck [8] afirma que “en su vertiente analítica, la gobernabilidad hace referencia a las condiciones necesarias y suficientes para que las instituciones políticas transformen de manera efectiva las demandas o necesidades en políticas o regulaciones”. Esto supone la existencia de una representación política (en democracia), la existencia de instituciones (con cierto grado de centralismo) y lo más importante, la existencia de mecanismos de interfaz.

b. Gobernabilidad democrática: la buena gobernanza,

Se podría decir que la gobernabilidad es la relación entre gobernantes y gobernados, mientras que la gobernanza es la relación entre los actores sociales (públicos o privados) frente al poder, que generan relaciones de integración e interdependencia. La buena gobernabilidad sería la gobernabilidad democrática, porque es precisamente ella la que genera mecanismos de inclusión de los actores sociales.

III. Capital social y gobernabilidad

a. Capital social para la gobernabilidad

La relación entre capital social y gobernabilidad se puede expresar en que el capital social es un insumo básico para la gobernabilidad, ya que el fortalecimiento de los actores propicia procesos en los que se incrementan los niveles de vigilancia ciudadana, haciendo precisamente, mas horizontales las relaciones con el poder.
La gobernabilidad democrática requiere de participación de la sociedad y su involucramiento con lo público, la forma de involucrarse no es solo vigilando al poder central, sino formando parte de los procesos sociales que buscan el bienestar común.
En una sociedad donde existan elevados niveles de capital social, genera más y mejores relaciones de confianza entre sus miembros, reduciendo las inequidades. Esto implica politizar a la población, entendiendo su relación con el gobierno de la ciudad y con las decisiones públicas. Recapitulando, podemos decir que el involucrar a la población con las decisiones públicas, será fundamental para reproducir el capital social y a su vez propiciar la consolidación de una sociedad civil fortalecida.

b. Construir capital social: el rol de la participación

Pero, ¿por qué debemos desarrollar el capital social? Pues la respuesta a esta pregunta es que el capital social como ya hemos mencionado, ayuda a superar la inequidad social. Y superar la inequidad debería ser el fin de muchos gobiernos. Algunos estudios han demostrado que incluso, los vínculos de solidaridad en una comunidad mejoran la esperanza de vida[9] (Kawachi et ali: 1997. Cuadro Nº 1, en anexo).
En un estudio desarrollado por la CEPAL[10], da cuenta de que América Latina es el continente con mayor desigualdad en el mundo, en el texto, se puede colegir que la desigualdad está fuertemente vinculada a la pobreza. Si tenemos entonces un continente con fuerte desigualdad, se requiere precisamente potenciar el capital social para que se equilibren las relaciones entre estratos o clases, y se construyan relaciones solidarias en una sociedad cada vez más igualitaria.
Por otro lado, un efecto del desarrollo del capital social es que mejora el desempeño económico. En un estudio sobre pequeños productores lecheros en México[11]. Los grupos lecheros de Aguascalientes que tienen un capital social mayor a los de Altos de Jalisco, muestran un desempeño económico superior a pesar de características similares en cuanto a edad promedio de los productores, experiencia en los negocios, cantidad promedio de hectáreas, etc. (Cuadro Nº 2)
En términos de participación, en un estudio sobre la efectividad sobre los niveles de participación de la comunidad en proyectos rurales de agua. Elaborado por Depa Narayan para el Banco Mundial en 1994.[12] Se encuentra que el mayor grado de efectividad de los proyectos se debe directamente a un mayor grado de participación de los beneficiarios en el mismo. (Ver cuadro Nº 3, en anexos). Por otro lado, una experiencia en Perú, en la comunidad de Tulín, en el Departamento de Ica (Marín: 2006), se encontró que en la construcción de la red de agua potable para la comunidad había sido efectiva cuando se realizó con participación en trabajo comunal de toda la población, durante un año seguido, promovido por una ONG española, y en cambio, tiempo antes, no se llegó a concretar el proyecto cuando se distribuyó un fondo desde el Estado pagando jornales a los trabajadores que estuvieran disponibles para la misma labor.
El rol de la participación entonces, es básico para la construcción de capital social, en entornos urbanos como rurales. Por ejemplo, en los nuevos espacios de participación ciudadana, se construyen nuevas relaciones entre individuos de territorios amplios, que se encuentran en los llamados espacios de concertación local (CCL) y en los procesos de presupuesto participativo. Puede que estas nuevas experiencias sen un camino para consolidar el capital social en diversos territorios, pues en dichos espacios la población se involucra con las decisiones públicas de su entorno.
El capital social se construye generando desde arriba las condiciones que propicien el bienestar de sus individuos y facilitando la relación entre ellos. Se necesita de instituciones sólidas que fomenten la participación sabiendo los efectos positivos de la misma. El desarrollo del capital social ayuda a la buena gobernabilidad (la democrática) porque en ella se generan procesos de reducción de la pobreza y mejoramiento de las condiciones de vida. Además del incremento de la preocupación por el otro en una misma comunidad. En un estudio sobre organizaciones económicas populares[13], se encontró que dichas organizaciones que teóricamente se preocupan por la obtención de la mayor ganancia en el menor tiempo y con la menor inversión, tenían entre las formas de contribuir a solucionar los problemas de la comunidad, las de trabajar con niños, captar y capacitar jóvenes para el trabajo, fomentando un mayor compromiso social, abaratando los costos de sus productos, etc. (Ver Cuadro Nº 4. Anexos)

IV. Conclusiones

Podemos esbozar como conclusión, que el enfoque de capital social ayuda a la buena gobernabilidad porque fortalece el papel de los actores sociales en la sociedad. Y si bien ayuda a una buena gobernabilidad, también ayuda a propiciar la equidad social. Si bien es cierto esta condición no se puede producir de un momento a otro, es importante destacar que siendo un proceso, es el proceso validado en diversas intervenciones, que disminuye la inequidad y mejora las condiciones de vida de la población.
El capital social es un mecanismo de empoderamiento que, mediante la capacidad de agencia de los capitales (físico, humano, social, cultural, etc) permite superar –o tratar de hacerlo- algunas de las limitaciones de contextos de pobreza. No se puede hablar de capital social sin hacer referencia al proceso de empoderamiento de determinada población.
No es suficiente con tener un registro de las organizaciones de determinado territorio. Ya que repetimos, el capital social no es un diagnóstico de redes sociales, sino el uso que se le da a las mismas. Por ello, no son suficientes los Registros Únicos de Organizaciones Sociales (RUOS) de las municipalidades en el país. Sino que dichos registros pueden servir como insumo para la implementación de políticas que propicien el desarrollo y consolidación del capital social. Dichas políticas, óptimamente, deben ser diseñadas con la participación de los posibles beneficiarios, pues de otro modo, el diseño de las mismas puede convertirse en una caja negra inaccesible para los actores sociales.
La gobernabilidad requiere de actores sociales cada vez más empoderados y que hagan uso efectivo de sus capitales, para el ejercicio transparente y cada vez más eficaz del poder. Sin embargo, este concepto conlleva a cargar la responsabilidad en los actores sociales[14], pretendiendo que ellos superen muchas veces las limitantes estructurales. Por ese lado, el concepto propicia la competitividad social, cuando sabemos que no muchas veces esta competencia se da en condiciones iguales entre los individuos. Esto es coherente con las reflexiones de Amartya Sen, quien afirma que tres individuos distintos: A, B y C, no se encuentran en igualdad de condiciones para llegar a explotar o acceder a una oportunidad que se presenta, y lo que se debe hacer es propiciar que todos tengan la misma oportunidad de acceso a dichas oportunidades. Por ejemplo, si C está en desventaja respecto a A y B, se debería buscar la forma de implementar soluciones que hagan que C eleve su posición para competir directamente con A y B, por las oportunidades que se presenten

V. Referencias bibliográficas

Aliaga, Lissette 2002 Sumas y restas: el capital social como recurso en la informalidad (Lima: Alternativa).
Béjar, Héctor 2007. Justicia social, política social. CEDEP
Bobadilla Percy, Empoderamiento y desarrollo. (Mimeo)
Comisión Económica para América Latina y el caribe (CEPAL) 2003 Hacia el objetivo del milenio de reducir la pobreza en América latina y el Caribe. Chile.
Kawachi, I., B. Kennedy and K. Lochner 1997 “Long live community. Social capital as public health.” En: The American Prospect (November-December).
Kliksberg, Bernardo 2004 Más ética más desarrollo. Editorial Temas. Buenos Aires.
Kogan, Liuba 1993 Género-cuerpo-sexo: apuntes para una sociología del cuerpo. En: Debates en sociología, Nº especial, Lima, 1993.
López Jiménez, Sinesio 1997 Ciudadanos reales e imaginarios: Concepciones, desarrollo, y mapas de la ciudadanía en el Perú (Perú: Instituto de Diálogos y Propuestas - IDS).
Marín, Luis 2007 Estudio de competencias y capacidades de organizaciones económicas y sociales en Lima Metropolitana. Alternativa (en prensa).
Marín, Luis 2006. Informe preliminar de Evaluación del Proyecto GAMA. (Lima, INFORMET)
Mazureck, Hubert 2006. La gobernanza de los territorios en América Latina. Congreso Internacional de Gobernabilidad de los Territorios en América Latina. Cochabamba, Bolivia.
Parodi Trece, Carlos 2001 Perú 1960-2000: Políticas económicas y sociales en entornos cambiantes (Lima: Centro de Investigación de la Universidad del Pacífico - CIUP).
Rowlands, Jo s/f Poder y empoderamiento (mimeo)
Sagasti, et ali 1995. Democracia y buen gobierno. Agenda Perú.

VI. Anexos

Cuadro Nº1

Cuadro Nº 2













Cuadro Nº 3

Cuadro Nº 4

Notas

[1] Entendiendo que el género es la construcción sociocultural de los comportamientos, actitudes y sentimientos de hombres y mujeres. Es decir, el ser varón o mujer no es algo biológicamente determinado, sino que se construye en la interacción con los sujetos. Para mayor desarrollo del concepto, véase: Kogan: 1993, 18.
[2] El concepto de capital, en términos generales, se entiende como un recurso o conjunto de recursos que en determinado momento pueden ser aprovechables para determinado fin.
[3] Rowlands: s/f, 1.
[4] Debemos señalar que la teoría del empoderamiento hace referencia al uso del poder de los dos últimos tipos: poder para y poder desde.

[5] Béjar: 2007, 194.
[6] Ibidem.
[7] Aporte de Albert Hirschman, de la Universidad de Princeton. Citado por Kliksberg, 2004.
[8] Mazureck, 2006.
[9] Véase anexos.
[10] CEPAL: 2003.
[11] Algunos indicadores de capital social y humano. Grupos lecheros en dos regiones en México. (Gómez Cruz et ali 2001). Citado por Kliksberg 2004
[12] The contribution of people’s participation Rural Water Suplí Projects. Banco Mundial, 1994. Citado por Kliksberg, op. Cit.
[13] Para dicho estudio, las organizaciones económicas populares, son las agrupaciones o asociaciones de personas dedicadas a actividades económicas, que pueden venir del comercio popular, ambulatorio o no, y de distinto rubro. En términos de economía clásica, pueden ser las que forman parte de la pequeña producción mercantil simple, que se caracterizan por tener bajos márgenes de ganancia y ser en su mayoría, formas de automeplearse.
[14] Bourdieu en su libro “La miseria del mundo” hace referencia un proceso en el que el Estado dimite de sus responsabilidades, para dejar que otros actores se hagan cargo. En la misma línea reflexiva encontramos a Daniel Mato, quien afirma que los procesos de descentralización no son más que hacer que se reduzca el Estado para “cargar” responsabilidades a la sociedad civil. En el Congreso de Gobernabilidad de los territorios en América latina, llevado a cabo en Cochabamba el año 2006, los representantes colombianos se refirieron a ello como un “nuevo impuesto” para la sociedad. Este nuevo impuesto, sería el de la participación, pues recordemos que participar tiene costos sociales, económicos y de uso del tiempo.